1. La Repubblica Popolare Cinese in America Latina, un rapporto recente
Nel corso degli ultimi anni, si è assistito a un processo di profonda diversificazione politica e diplomatica che ha interessato numerosi Paesi dell’area America Latina-Caraibi (ALC). Ciò può essere ricondotto alla crescente assertività in politica estera e alla volontà manifestate da molti leader latino-americani di svincolarsi dall’influenza regionale esercitata dagli Stati Uniti. Questa dimostrazione di autonomia è stata, insieme alla diminuzione dell’impegno statunitense nell’area e all’esacerbarsi dei rapporti tra i due attori, all’origine di un progressivo allontanamento di questi Stati dal ‘colosso del nord’, nonché del conseguente avvicinamento nei confronti di Pechino. Infatti, vi è una sempre maggiore offerta, da parte della Repubblica Popolare Cinese (RPC), di risorse reali quali prestiti e investimenti, l’accesso a un fiorente mercato d’esportazione e a partnership nelle istituzioni multilaterali.
Quello tra RPC e Paesi della regione latino-americana è un rapporto relativamente recente. Infatti, gli anni della grande contrapposizione ideologica hanno visto una quasi totale assenza di Pechino dal continente sud-americano. Le relazioni tra le due parti hanno iniziato ad assumere maggiore importanza a partire dagli anni ‘80, anche come effetto delle profonde riforme e aperture operate da Deng Xiaoping, per registrare poi, all’inizio del XXI secolo, una significativa accelerazione.
Ad oggi 20 governi latino-americani[1] hanno aderito alla Belt and Road Initiative (BRI) lanciata da Xi Jinping nell’ottobre del 2013 e, con ogni probabilità, molti altri lo faranno nei prossimi anni. L’adesione a tale rete transcontinentale di commercio e infrastrutture può essere interpretata come manifestazione del processo sopra descritto, e rappresenta un obiettivo di importanza economica, politica e strategica di non poco conto nel disegno di Pechino, che mira a costruire e consolidare rapporti economici stabili e diversificati nelle diverse aree del globo. A tal fine, la RPC ha adottato una strategia di promozione di programmi di aiuto e investimento basati su partenariati e accordi di libero scambio. Così come in nord Africa e nel vicino Oriente, anche l’instaurazione di solidi rapporti con i Paesi dell’area ALC sembrerebbe rientrare all’interno di tale strategia; infatti, sul piano politico e strategico, insinuarsi in un’area così vicina al territorio statunitense, potrebbe rappresentare un tentativo di re-balancing data la presenza degli Stati Uniti e dei loro alleati nel Mar Cinese Meridionale.
Per Washington, l’acuirsi dell’influenza cinese nei confronti dei suoi vicini meridionali ha generato, nelle diverse amministrazioni, un dilemma sostanziale: è opportuno eguagliare l’attivismo cinese nell’area ALC attraverso politiche che leghino i Paesi più importanti della regione al suo modello di capitalismo democratico? Oppure è necessario accettare il ruolo della Cina come importante partner economico per quei Paesi ed esplorare altri modi per riguadagnare influenza? Il riconoscimento della minaccia e il contrasto all’espansione dell’influenza cinese hanno rappresentato, già a partire dalla presidenza di Barack Obama - col pivot to Asia, poi codificato nel «sustaining US Global Leadership: Priorities of the 21st Century Defense» - una priorità nel definire la strategia statunitense in politica estera, che ha trovato continuità in tutte le amministrazioni successive.
In un simile quadro, quali potrebbero essere i motivi e le implicazioni che scaturiscono dall’avvicinamento tra i Paesi latino-americani e il colosso cinese? Come e in quali termini si sono sviluppate le relazioni commerciali e finanziarie tra gli attori in questione? Quale postura hanno assunto gli Stati Uniti in questo contesto?
2. Le relazioni commerciali
L’esplosione delle relazioni commerciali tra America Latina e RPC rappresenta uno degli sconvolgimenti più significativi occorsi nello scenario regionale dall’inizio del XXI secolo. All’inizio degli anni 2000 l’economia latino-americana stava attraversando una fase critica: nel decennio precedente il tasso di crescita del PIL si era attestato a un solido 3,1% mentre, nel triennio 2001-2003, subito prima dell’inizio del Boom economico cinese, aveva fatto registrare un timido 0,9% annuo affiancato da una drastica diminuzione del tasso di investimento (in media al 20,3% del PIL negli anni Novanta e al 18,6% tra il 2001 e il 2003). Non sorprende pertanto che nello stesso periodo vi sia stato un aumento del tasso di disoccupazione nei principali centri urbani (11,3% contro il 9,5% degli anni Novanta), mentre quello di povertà rimaneva approssimativamente stabile.
Già prima che il Boom economico cinese iniziasse a produrre i propri effetti esistevano dei legami commerciali tra la RPC e alcuni Paesi latino-americani: nel 1990 le esportazioni provenienti dai Paesi dell’area ALC e dirette alla Cina ammontavano a un valore complessivo pari a 841 milioni di dollari, a fronte di un valore delle importazioni pari a 604 milioni, producendo quindi un surplus della bilancia commerciale di dimensioni poco considerevoli.
Dieci anni più tardi, tale quadro ha subito dei significativi mutamenti che si sono manifestati principalmente nell’incremento del valore delle esportazioni (3,7 miliardi di dollari) e delle importazioni (8,3 miliardi di dollari), in una crescita del deficit commerciale dei Paesi latino-americani nei confronti della Cina e in un consistente aumento degli scambi commerciali tra le due parti (nel 1990 la Cina rappresentava lo 0,6% del totale degli scambi commerciali dei Paesi dell’area ALC, mentre tale percentuale è salita all'1,6% nel 2000).
Proprio a partire dai primi anni 2000 il valore totale degli scambi è cresciuto, passando da 12 miliardi a ben 315 miliardi di dollari nel 2019, cifra che ha continuato ad aumentare anche negli anni successivi. Tale valore è tuttavia sempre stato distribuito tra gli Stati della regione in maniera disomogenea: il 43% delle esportazioni latino-americane dirette verso la Cina proveniva dal Brasile, il 18% dal Cile, il 12% dal Venezuela e il 7% dal Perù. Al contempo, il valore delle importazioni appariva essere meglio distribuito, con il Messico che rappresentava il maggior importatore (33%), seguito da Brasile (20%), Cile (9%) e Argentina (6%).
Tali dati mostrano che, a partire dai primi anni 2000, gli scambi tra le due parti hanno assunto una crescente rilevanza per le economie di molti Stati sudamericani: la Cina ha superato gli Stati Uniti come principale Paese d’esportazione per Argentina, Brasile, Cile e Perù ed è diventato il secondo partner commerciale di tutta l’America Latina.
3. Free Trades Agreements
Un altro aspetto fondamentale nello sviluppo delle relazioni commerciali tra RPC e America Latina, durante gli anni del Boom cinese, è la spinta a istituzionalizzare tali legami attraverso la pattuizione di Free Trade Agreements (FTA): trattati che istituiscono aree di libero scambio in quasi totale assenza di barriere tariffarie o quote di importazione.
Il primo Paese a stipulare un FTA con la Cina è stato il Cile. L’accordo, firmato nel 2005, ha anticipato una serie di successive negoziazioni su servizi e investimenti e prevedeva l’immediata abolizione dei dazi imposti nei confronti della maggior parte delle esportazioni cilene in Cina. Di conseguenza è cresciuto enormemente il volume degli scambi commerciali tra i due Paesi, i quali sono passati da un valore di 8 miliardi nel 2005 a 55 miliardi di dollari nel 2013. Nel corso degli anni immediatamente successivi molti altri Stati hanno seguito l’esempio cileno istituzionalizzando le proprie relazioni con la RPC e determinando il conseguente aumento degli scambi commerciali da e verso la Cina. Nel 2009 è stata la volta del Peru, seguito da Costa Rica, Brasile, Argentina, Venezuela, Colombia e Messico.
Tutti gli elementi finora descritti rientrano all’interno di uno schema, delineato dai politologi Christopher Blattman, Jason Hwang e Jeffrey G. Williamson in un articolo pubblicato nel 2007 sul Journal of Developement economics, che prende il nome di commodity lottery. Infatti, molti degli Stati citati sono largamente dotati di risorse essenziali al sostentamento e allo sviluppo cinese, e l’accesso a tali risorse da parte della Cina ha rappresentato e continua a rappresentare un aspetto di fondamentale importanza nel disegnare le direttrici che guidano gli scambi commerciali, le scelte d’investimento e la politica estera del colosso asiatico. Esempi significativi sono le grandi quantità di petrolio grezzo presenti in Venezuela ed Ecuador, litio in Cile e Bolivia, rame in Perù, minerale di ferro e niobio in Brasile, litio, riso e semi di soia in Argentina. Guardando questi dati, emerge in modo chiaro la volontà della Cina di provvedere all’approvvigionamento delle fonti energetiche, dei metalli, delle materie prime - utili a soddisfare le proprie esigenze manifatturiere e industriali - e degli input alimentari di cui essa necessita al fine di assicurare il sostentamento di una classe media in costante espansione.
Tale indirizzo risulterebbe quindi funzionale al consolidamento di una posizione significativa nelle catene commerciali globali e alla garanzia di accesso privilegiato a mercati e fattori di produzione, tutti aspetti che rientrano nella più ampia Strategia globale cinese nel XXI secolo.
4. Flussi di capitale: investimenti diretti esteri e prestiti
Mentre quello commerciale rappresenta un aspetto noto e ben documentato delle relazioni tra RPC e Paesi sudamericani, quello dell’esportazione di capitali è un fenomeno di più recente sviluppo e fornisce dati molto meno affidabili. Secondo l’Economic commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), gli Investimenti diretti esteri (IDE) verso la regione hanno iniziato a confluire in misura considerevole a partire dal 2005, sperimentando una significativa accelerazione in seguito alla crisi finanziaria del 2008.
Dal 2005 fino alla fine del Boom economico cinese nel 2013, il valore totale dei flussi di IDE provenienti dalla Cina si aggirava attorno ai 60 miliardi di dollari all’anno e gli investimenti cinesi rappresentavano il 5% del totale dei flussi di investimento diretti verso la regione. Si stima inoltre che, solo nel 2019, gli investimenti abbiano raggiunto i 12,8 miliardi di dollari registrando un aumento del 16,5% rispetto all’anno precedente con una particolare concentrazione nel settore delle infrastrutture regionali quali porti, strade, dighe e ferrovie.
Esattamente come nel caso degli scambi commerciali, anche gli IDE non erano omogeneamente distribuiti tra i Paesi che compongono il continente. Oltre il 56% degli investimenti erano infatti diretti al Brasile, seguito da Argentina (11%) e Perù (10%), i quali insieme ricevevano in totale il 77% degli afflussi di IDE cinesi nel periodo tra il 2005 e il 2013. Tale concentrazione nella distribuzione di investimenti si è verificata anche per ciò che concerne singoli settori o progetti: secondo l’ECLAC il 63% degli investimenti cinesi nel periodo del boom erano concentrati attorno al settore delle risorse naturali, con particolare riguardo a carbone, petrolio grezzo, gas e minerali, nonché nel finanziamento di opere infrastrutturali. Negli anni di massima crescita dell’economia cinese, tra il 2010 e il 2011, il 60% degli IDE cinesi sono stati volti all’acquisto di attività minerarie e petrolifere in Brasile e Argentina e ad altri ingenti investimenti petroliferi in Colombia, Ecuador e Venezuela da parte dalle quattro principali compagnie petrolifere statali cinesi (China National Petroleum Corp, China National Offshore Oil Corporation, Sinopec e Shaanxi Yanchang Petroleum).
Oltre agli IDE, l'altra principale fonte di flussi di capitale dalla Cina ha riguardato i prestiti elargiti da banche cinesi, in particolare le due principali ‘policy banks’ legate al governo: China Development Bank (CDB) e China Export-Import Bank (CHEXIM).
Ma quali sono le ragioni che hanno condotto i vertici della seconda più grande economia del pianeta a focalizzare i propri investimenti nella regione? Per rispondere è necessario rivolgere l’attenzione verso la strategia nazionale cinese di liberalizzazione dei capitali attraverso cui Pechino punta a espandere la propria presenza e influenza nei mercati finanziari globali; e lo fa intensificando i flussi commerciali da e per la Cina in particolare attraverso l’estensione e il rafforzamento della BRI considerata, in quest’ottica, come importante push factor. Solo in America Latina, Pechino ha istituito tre fondi regionali (il China-LAC industrial cooperation investment fund, il China-LAC cooperation fund e il Special loan program for China-Latin America infrastructure), che sono di primaria importanza all’interno della strategia cinese in ALC in quanto operano come sostegno essenziale nei confronti degli investimenti cinesi diretti verso la regione.
5. Lo strumento diplomatico: il rafforzamento del multilateralismo e la questione di Taiwan
La fitta rete di accordi commerciali e gli ingenti flussi di capitale verso l’America Latina non garantiscono al colosso cinese un vantaggio solo in termini di approvvigionamento di materie prime e di prodotti agricoli, ma rafforzano la leadership cinese nelle istituzioni multilaterali agendo come efficace strumento di erosione del sostegno al governo di Taiwan.
Volendo prevedere quale potrebbe essere lo sviluppo delle relazioni diplomatiche tra Cina e ALC nel 2022 e negli anni a venire, un plausibile punto di partenza può essere rintracciato nel Piano d'azione congiunto del Forum Cina-Comunità degli Stati dell'America Latina e dei Caraibi (CELAC) per la cooperazione (2022-2024). Ugualmente ai precedenti forum del 2015 e del 2018, la Cina e i membri della CELAC hanno aggiornato la loro roadmap negli obiettivi di cooperazione multilaterale in diversi settori. Così come i libri bianchi della politica cinese in America Latina del 2008 e del 2016, e il Piano 1+3+6 annunciato dal presidente Xi Jinping nel 2014 a Fortaleza, in Brasile, anche il Piano 2022-2024 segnala le priorità della Cina nella regione. Esso evidenzi come Pechino consideri la CELAC un veicolo strategico per l'impegno multilaterale con l’emisfero occidentale e il cui rafforzamento è un mezzo per il raggiungimento dei propri obiettivi. Implicitamente, ciò verrebbe a scapito dell'Organizzazione degli Stati Americani (OAS): l'architettura tradizionale della regione per l'impegno multilaterale, nella quale Stati Uniti e Canada occupano un posto privilegiato come parte dell'emisfero occidentale.
Per Pechino una delle principali direttrici sulle quali si muoverà lo sforzo cooperativo nella regione potrebbe essere il suo supporto strategico nei confronti dei piccoli Stati che occupano le isole caraibiche, la cui importanza nello scenario regionale è prevalentemente rappresentata dalla loro posizione di prossimità agli Stati Uniti. Ed è qui che si gioca anche la partita su Taiwan: infatti, otto dei nove Stati dell’emisfero occidentale che ad oggi continuano a intrattenere relazioni diplomatiche con Taipei si trovano nell’arcipelago caraibico e in America Centrale (Haiti, Belize, St. Lucia, St. Kitts e Nevis, St. Vincent e Grenadine, Honduras, Guatemala e Paraguay). In quest’ottica, la BRI e la crescente adesione del blocco latino-americano ai progetti infrastrutturali in essa contenuti, ha rappresentato un fattore essenziale nello spostare gli equilibri del continente a favore della Cina.
Lo scorso 6 febbraio, il direttore della Commissione per le riforme e lo sviluppo della Cina, He Lifeng, e Santiago Cafiero, ministro degli esteri argentino, hanno firmato il memorandum d’intesa attraverso cui Buenos Aires aderisce alla realizzazione delle Nuove Vie della Seta, che lo stesso presidente Alberto Fernández ha ribattezzato ‘la Franja y la Ruta’. La firma è avvenuta in occasione della visita ufficiale del presidente argentino in Cina, dove hanno avuto luogo le olimpiadi invernali 2022 - alle quali USA, Gran Bretagna, Australia, Nuova Zelanda e Giappone hanno deciso di non prendere parte.
Tale intesa apre la via a un ulteriore flusso di ingenti investimenti diretti verso l’Argentina: si prevedono IDE per un valore pari a 23.700 milioni di dollari, segnando un nuovo avanzamento nelle relazioni tra i due Paesi, che negli ultimi 15 anni si sono notevolmente ampliate e rafforzate. Nel dettaglio, i progetti verso cui si focalizzeranno gli investimenti sono tre: l’implementazione della tecnologia 5G, lo sfruttamento delle miniere di litio, essenziale nella produzione di batterie ricaricabili ed elemento che suscita un enorme interesse per Pechino, e Atucha III, centrale nucleare situata nella capitale Argentina.
In questo modo, Buenos Aires riconferma la sua vicinanza alla RPC ottenendone il sostegno rispetto alle rivendicazioni di sovranità sulle isole Malvinas che la contrappongono al Regno Unito, e su cui sono ripresi i negoziati in seno alle Nazioni Unite.
Anche per il governo cinese, la promozione di investimenti in Argentina e, più in generale, nell’area ALC potrebbe condurre a importanti benefici politici. Dal 2017 la RPC ha altresì convinto tre Stati - Panama, Repubblica Dominicana ed El Salvador - a interrompere le proprie relazioni con Taiwan per stabilirle con la Repubblica Popolare, in ossequio al rispetto della politica “Una sola Cina” e, nel dicembre del 2021, si è aggiunto a questi anche il Nicaragua di Ortega.
Infatti, in questi Paesi, l’influenza cinese è aumentata enormemente negli ultimi anni, traducendosi in un significativo introito di capitale soprattutto nel settore delle costruzioni e dell’edilizia, in quello delle telecomunicazioni, nel settore energetico e bancario. Ottenere questo tipo di alleanze in America Latina offre a Pechino voti di inestimabile valore alle Nazioni Unite e il sostegno ai rappresentanti cinesi nelle istituzioni internazionali.
6. USA e America Latina: il Dragone è nel cortile di casa
Dopo decenni di interventismo e di politiche regionali quasi egemoniche nei confronti di molti Stati latino-americani, gli Stati Uniti hanno assunto, a partire dalla fine della Guerra fredda, un approccio positivo volto a favorire l’affermazione di governi democratici e di programmi di cooperazione e di partenariato. L’amministrazione Clinton ha inaugurato, nel periodo di definitivo disgelo, dopo la lunga contrapposizione ideologica, un’agenda volta a esercitare un’azione di supporto nei confronti di governi civili democraticamente eletti e di promozione del libero scambio e dell’economia di mercato nel continente. La Presidenza di G.W. Bush ha adottato, in seguito agli attacchi dell'11 settembre, un approccio più rigido verso la regione in materia di sicurezza nazionale e di antiterrorismo, pur mantenendo una certa continuità in relazione alle politiche cooperative inaugurate dal suo predecessore attraverso robusti finanziamenti volti a favorire l'assistenza allo sviluppo.
L’amministrazione Obama, impegnata sin dai primi mesi dal suo insediamento nella gestione della crisi generata dai massicci flussi migratori provenienti da Guatemala, Honduras e El Salvador, ha portato a numerosi avanzamenti in ambito diplomatico, alla ricostruzione dei rapporti con Cuba e alla negoziazione della Trans-Pacific Partnership (TPP): accordo commerciale che incorporava diversi Paesi latinoamericani progettato in chiave di contrasto verso l’ascesa della Cina nella regione. Con Trump si è riconfermata, nei tre più importanti documenti strategici di definizione degli obiettivi e delle priorità della politica estera statunitense - National Security Strategy, National Defense Strategy e nella Nuclear posture Review - la necessità per gli Stati Uniti di intensificare lo sforzo cooperativo con i propri partner in ottica di contrasto all’espansione dell’influenza globale della RPC. Ciò garantirebbe, agli USA e ai suoi alleati, maggiori probabilità di successo nell’eventualità dello scoppio di una crisi internazionale nell’area dell’Indo-Pacifico.
L’assertività statunitense nell’epoca Trump ha altresì trovato piena manifestazione nella lunga Trade war che per tre anni ha dominato il dibattito politico internazionale e che ha condotto a un inasprimento delle relazioni tra le due superpotenze. Quattro anni di Casa Bianca repubblicana hanno determinato una quasi totale assenza degli USA dalla regione sudamericana e un ritorno a quell’approccio egemone e minaccioso, proprio della Guerra fredda. Questo ha suscitato nell’opinione pubblica latino-americana il rinnovamento dell'antagonismo ‘Yanqui go home’[2] tipico di quel periodo di accesa contrapposizione. Infatti, Trump ha radicalmente invertito la rotta su una serie di politiche consolidate, che vanno dal commercio (ritiro USA dal TPP) alle politiche in materia di regolazione dei flussi migratori, cambiamento climatico e assistenza allo sviluppo in ALC. Infine, l’attuale Presidente Joe Biden ha riaffermato nell’Interim National security strategic guidance, pubblicata nel marzo del 2021, la necessità di garantire la sicurezza degli Stati Uniti attraverso il rafforzamento del multilateralismo e la modernizzazione della NATO in chiave di contrasto alle spinte revisioniste di Cina e Russia.
Tale continuità in politica estera conferma il fatto che, nella maggior parte dei casi, leader e governi, per quanto questi si pongano in rottura con i propri predecessori, sono espressione della traiettoria strategica del Paese che rappresentano piuttosto che i loro assoluti artefici. Un simile paradigma può essere applicato al caso della politica estera statunitense verso l’America Latina. Sebbene non sia del tutto chiaro quale indirizzo politico verrà adottato da Washington e se questo sarà volto a eguagliare l’attivismo cinese nell’area o a esplorare altri modi per riguadagnare influenza, è evidente che i continui richiami al rispetto dei diritti umani, rivolti in particolare verso Nicaragua, Cuba e Venezuela, e la volontà di procedere con il blocco dei flussi migratori, si pongano in continuità con le posizioni del suo predecessore.
Nel complesso momento che sta attraversando nel contesto della profonda recessione alimentata dalla crisi pandemica, il continente sud-americano manifesta la necessità di disporre di assistenza e risorse volte a favorire la ripresa economica e produttiva. Di conseguenza, visto l’attuale stato delle cose e il basso tenore delle relazioni tra ALC e Washington, risulta improbabile che i Paesi dell’area rinuncino a un partner che, come Pechino, ha assunto negli ultimi decenni una posizione di fondamentale importanza nel favorire la crescita delle economie sudamericane.
7. Conclusioni
Vista la complementarità del mercato cinese con quello latino-americano, i rapporti tra le due parti potrebbero essere destinati a sperimentare una crescita anche negli anni a venire. Se gli USA vogliono frenare tale processo e recuperare la perduta influenza regionale, devono necessariamente cambiare la propria attitudine nei confronti del continente e avviare delle politiche positive nei suoi confronti. Tornare nel cortile di casa dovrebbe implicare l’adozione di un approccio volto a favorire investimenti che rispettino alti standard di qualità, la promozione della sostenibilità sociale e ambientale e il coinvolgimento dei governi e delle comunità locali. Tutto ciò potrebbe portare gli USA a dimostrare una reale competitività nei confronti delle politiche promosse da Pechino e rappresentare una valida alternativa che possa favorire lo sviluppo dei vicini sud-americani.
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Note
[1] Uruguay, Cile, Trinidad e Tobago, Bolivia, Antigua e Barbuda, Guyana, Costa Rica, Venezuela, Barbados, Panamá, Argentina, Colombia, Perù, repubblica Dominicana, Jamaica, Ecuador, El Salvador, Cuba, Suriname, Nicaragua. [2] Slogan coniato negli anni 50 del Novecento, successivamente utilizzato per esprimere opposizione e critica verso l’interventismo americano in Nicaragua, Cuba, Colombia e Vietnam.
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