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Il Parlamento Europeo: alla scoperta del co-legislatore dell'UE

(di Federico Di Benedetto)

Il Parlamento Europeo è un'istituzione molto importante per il funzionamento dell'Unione Europea (UE). Unico organo eletto direttamente dai cittadini dal 1979, il "Parlamento esercita, congiuntamente al Consiglio, la funzione legislativa e la funzione di bilancio"[1]. Ciò significa che la stragrande maggioranza dei regolamenti e delle direttive adottati dall'UE devono essere approvati dall'Eurocamera.[2] Non solo. Gli eurodeputati intervengono anche in materia di bilancio, discutendo in che modo le risorse devono essere allocate tra le varie politiche di cui l'UE si occupa. Infine, il Parlamento controlla l'esecutivo dell'UE. Le funzioni svolte dal Parlamento Europeo ci consentono di capire la rilevanza di quest'istituzione: infatti, molte delle decisioni prese nelle sedute plenarie di Strasburgo o in quelle di Bruxelles interessano la nostra vita quotidiana.

Non c'è alcun dubbio che nei prossimi cinque anni – durata della legislatura – il Parlamento Europeo sia chiamato a scegliere su questioni transfrontaliere d'impatto globale, tra le quali le migrazioni, il cambiamento climatico, l'intelligenza artificiale. Considerato il peso del momento storico e dell'appuntamento elettorale che vedrà protagonisti 500 milioni di cittadini europei nel weekend del 23-26 maggio, quest'analisi sarà orientata allo studio del Parlamento Europeo.


La composizione e i lavori del Parlamento Europeo

L'articolo 13 del Trattato sull'Unione Europea (TUE) inserisce il Parlamento Europeo nel novero delle istituzioni. Tuttavia, è l'articolo 14 TUE a fornire indicazioni più precise sull'Eurocamera. Secondo quest'ultimo, il Parlamento Europeo viene eletto ogni cinque anni a "suffragio universale, diretto, libero e segreto dai cittadini europei per un mandato di 5 anni."[3] Il numero di deputati che siedono tra i banchi del Parlamento è 750 più il presidente. Ciascuno Stato è rappresentato in base al suo peso demografico: vi sono paesi come Malta, Cipro e Lussemburgo che dispongono della quota minima di 6 seggi, al contrario della Germania che invece può eleggere 96 deputati.[4] Le prossime elezioni saranno però influenzate dalla Brexit. La decisione del Consiglio Europeo del 28 giugno 2018 prevedeva la ridistribuzione parziale dei 73 seggi assegnati al Regno Unito. L'idea di base era quella di una Brexit già compiuta al 29 marzo 2019 e di una conseguente assegnazione di seggi extra a 14 paesi (tra cui l'Italia, che avrebbe guadagnato 3 seggi passando dagli attuali 73 a 76). Al giorno d'oggi, non essendosi ancora compiuta la Brexit, il Regno Unito dovrà organizzare le elezioni il 23 maggio, pena l'esclusione dall'UE il 1° giugno senza accordo (no deal). Questo significa che i deputati europei non eletti aventi però il maggior numero di preferenze prenderanno il posto dei loro colleghi britannici non appena la Brexit diventerà effettiva.[5] Secondo il Trattato di Lisbona, la composizione del Parlamento è stabilita dal Consiglio Europeo attraverso una decisione adottata all'unanimità, che viene proposta dal Parlamento Europeo ed approvata da quest'ultimo. Il parlamento si riunisce ogni mese in seduta plenaria, di durata settimanale, presso la sede di Strasburgo, durante la quale vengono adottate decisione ufficiali. Altre sedute di durata più breve (solitamente due giorni) si svolgono nella sede di Bruxelles. Le sedute parlamentari vengono preparate dalle commissioni parlamentari ognuna delle quali si occupa di politiche specifiche. Il lavoro di queste commissioni consiste specialmente nel preparare rapporti e raccomandazioni.


Il rapporto con la Commissione Europea

Il trattato di Lisbona lega fortemente il destino della Commissione Europea al Parlamento Europeo. L'articolo 17(7) TUE sancisce che il Parlamento Europeo, su proposta del Consiglio Europeo, elegga il presidente della Commissione Europea. Lo stesso articolo notifica che tutti i membri della Commissione sono soggetti ad un "voto di approvazione del Parlamento Europeo". [6] Di fatto, il Trattato di Lisbona stabilisce un legame di fiducia tra le due istituzioni, visto che la Commissione è "responsabile collettivamente dinanzi al Parlamento Europeo".[7] Non a caso, il Parlamento può adottare una mozione di censura verso la Commissione, costringendo cosi i membri di quest'ultima alle dimissioni.


Le famiglie politiche del Parlamento Europeo

Per quanto possa sembrare un'istituzione monolitica, il Parlamento Europeo è costituito da diverse famiglie politiche, le quali hanno visioni differenti sul processo d'integrazione e sulle modalità tramite le quali esso debba avvenire. Al momento, non esistono partiti politici veramente paneuropei, ma gruppi nei quali confluiscono i deputati eletti in ciascuna nazione. Negli ultimi anni, il partito che ha ottenuto il numero maggiore di preferenze è stato il Partito Popolare Europeo (EPP), compagine di centro destra che unisce forze tendenzialmente moderate e conservatrici, anche se non mancano le eccezioni, come dimostrato dalla presenza di Viktor Orban in questo partito. Coloro che alle prossime elezioni voteranno Forza Italia rafforzeranno la compagine dell'EPP, essendo il partito di Berlusconi inserito in questa famiglia politica. Il secondo gruppo in termini di consenso della scorsa legislatura è stato quello dell'Alleanza Progressista dei Socialisti e Democratici (S&D), nel quale confluiranno tutti i deputati eletti del Partito Democratico. Il terzo gruppo politico per peso elettorale è stato l'ALDE, Alleanza dei Democratici e Liberali Europei. Nell'ultima legislatura, nessun partito italiano ha rinforzato le fila dell'ALDE – solo il deputato Borrelli dei 5 stelle fa attualmente parte di questa compagine – ma, qualora +Europa dovesse superare la soglia del 4% prevista dalla legge elettorale italiana, essa farebbe parte del partito guidato da Guy Verhofstad. La Lega di Matteo Salvini è stata invece parte integrante del gruppo Europa delle Nazioni e delle Libertà (ENF), insieme ad altri politici fortemente euroscettici, come Marin Le Pen di Rassemblement National. I candidati eletti di Fratelli d'Italia siederanno tra i banchi dei Conservatori e Riformisti (ECR), mentre gli eurodeputati pentastellati hanno militato finora nel gruppo dell'Europa delle Libertà e Democrazia Diretta (EFDD), insieme all'autore della Brexit Nigel Farage e agli estremisti della destra tedesca di Alternative für Deutschland (AfD). Gli altri due gruppi politici del Parlamento Europeo sono i verdi e il gruppo Sinistra Unitaria Europea/Sinistra Verde Nordica (GUE/NGL).

Secondo le proiezioni pubblicate il 18 aprile dal Parlamento Europeo, la Lega dovrebbe ottenere il 31.4% e guadagnare 26 seggi. Al secondo posto i 5 stelle con 21.5% e 18 seggi, seguiti dal Partito Democratico (20% - 16 seggi). Diversa la posizione di Forza Italia e Fratelli d'Italia, rispettivamente al 10.1% e 4.8% e 8 e 4 seggi. In dubbio la presenza di +Europa alle 9° legislatura del Parlamento Europeo: i sondaggi danno il partito guidato dalla Bonino al 3.1%. Solo se riuscirà ad ottenere il mancante 0.9%, + Europa sarà in grado di eleggere dei candidati al Parlamento.


Le funzioni del Parlamento Europeo

Come già evidenziato in quest'analisi, il Parlamento Europeo svolge la funzione legislativa in qualità di co-legislatore con il Consiglio. La procedura legislativa ordinaria è regolata dall'articolo 294 del Trattato sul Funzionamento dell'UE (TFUE). Quest'ultima esplicita che la Commissione eserciti il suo diritto d'iniziativa, proponendo un testo al Parlamento Europeo. Di fatto, Parlamento e Consiglio negoziano una posizione sul testo proposto dalla Commissione. Vale la pena evidenziare come possano svolgersi fino a 3 letture del testo. Con la prima lettura, il Parlamento decide sulla proposta della Commissione e trasmette la sua posizione al Consiglio. Se quest'ultimo la accetta, il testo viene adottato secondo la formulazione prevista dal Parlamento e il processo legislativo si conclude alla prima lettura. Tuttavia, il Consiglio può non assecondare il punto di vista del Parlamento e decidere di adottare la sua posizione, informando successivamente l'Eurocamera dei motivi che lo hanno spinto a rifiutare l'accettazione del testo. In questo caso, entro tre mesi dalla comunicazione del Consiglio, inizia la seconda lettura, per la quale il Parlamento può adottare, respingere o proporre modifiche al testo del Consiglio. Nel primo caso, il testo viene adottato secondo la formulazione prevista dal Consiglio. Nel secondo scenario, l'atto non è adottato, mentre nel terzo, il testo emendato viene nuovamente inviato al Consiglio. A questo punto, il Consiglio, sempre entro tre mesi, può decidere di approvare gli emendamenti, rendendo cosi l'atto adottato, o di non approvare gli emendamenti, rendendo cosi indispensabile la convocazione di un comitato di conciliazione entro il termine di sei settimane. Il comitato di conciliazione, composto sia da membri del Parlamento e Consiglio, ha l'obiettivo di trovare un compromesso tra le parti permettendo ai due legislatori di approvare il testo e adottare l'atto discusso, all'interno di un arco temporale di sei settimane. Se entro questo periodo, Parlamento e Consiglio non trovano un accordo, il testo non viene adottato; al contrario, se trovano un accordo, inizia la terza lettura, per la quale entrambe le istituzioni dispongono di sei settimane di tempo per approvare il testo. Se la deadline delle sei settimane non viene rispettata, il testo non viene adottato, almeno che Parlamento e Consiglio non decidano di prorogare i termini.

Va poi ricordato che il Parlamento ha un'importantissima funzione: quella di ratificare tutti gli accordi negoziati dall'UE con paesi terzi e organizzazioni internazionali. In particolar modo, secondo l'articolo 218 TFUE, l'approvazione del Parlamento è necessaria per qualsiasi accordo la cui attuazione preveda l'adozione di un atto a procedura legislativa ordinaria oltre che agli accordi di associazione.

Altra funzione importante del Parlamento è quella di stabilire il bilancio dell'UE. Più nello specifico, il Parlamento si pronuncia sul c.d. quadro finanziario pluriennale (QFP), che di solito copre un arco temporale di sette anni e serve a programmare le spese che l'Unione vuole implementare nel corso di questa finestra temporale. Essendo il bilancio fondamentale per l'attuazione delle politiche europee, non vi è alcun dubbio che la funzione esercitata dal Parlamento e del Consiglio sia di fondamentale importanza per il (in)successo delle politiche comunitarie. Anche in questo caso, la Commissione ha diritto d'iniziativa per proporre il regolamento sul QFP, che viene poi votato all'unanimità dal Consiglio. Sta poi al Parlamento europeo approvarlo o respingerlo, senza però poter emendare la posizione del Consiglio. Molto importante è anche il ruolo della Corte dei Conti che controlla che le risorse del bilancio vengano spese secondo quanto previsto dai legislatori. Molte sono le politiche destinatarie dei fondi dell'UE, tra le quali vale la pena ricordare la Politica Agricola Comune (PAC) e la politica di coesione che permette investimenti nelle regioni meno sviluppate. Recentemente il Parlamento ha approvato l'istituzione del fondo InvestEU, che sostituirà il Fondo Europeo per gli Investimenti Strategici (FEIS), che era stato costituito nel 2008 come risposta alla crisi finanziaria. Obiettivo di questo nuovo fondo sarà favorire la crescita economica e la creazione di nuovi posti di lavoro, garantire uno sviluppo sostenibile nel rispetto dell'ambiente ma permettendo altresì all'Europa di essere un hub dell'innovazione.

Infine, il Parlamento Europeo può esercitare la funzione di controllo nei confronti dell'esecutivo, esaminando la correttezza degli atti delegati e di esecuzione della Commissione. Questi ultimi, menzionati agli articoli 290 e 291 TFUE. Nel primo caso, il Parlamento Europeo può adottare un atto legislativo che permette alla Commissione di adottare a sua volta un provvedimento di natura non legislativa. Nel secondo, alla Commissione viene affidato il compito di eseguire atti giuridicamente vincolanti, secondo linee guida stabilite dal Parlamento e dal Consiglio.


Criticità del Parlamento Europeo

Nonostante l'importanza del Parlamento Europeo, è importante evidenziare le criticità che riguardano quest'istituzione.

In primo luogo, a differenza dei parlamenti nazionali, l'Europarlamento non possiede diritto d'iniziativa sui testi legislativi. Come già evidenziato in questa analisi, il diritto d'iniziativa è una prerogativa della Commissione Europea, che pertanto gioca un ruolo fondamentale nella fase dell'agenda-setting. In altri casi previsti dal Trattato di Lisbona, secondo l'articolo 289(4) TFUE, gli atti legislativi possono essere adottati anche se proposti da un gruppo di Stati o del Parlamento europeo, dalla BCE, dalla BEI o dalla Corte di Giustizia dell'UE possono. Inoltre, il Parlamento può, secondo l'articolo 295 TFUE, chiedere alla Commissione di esercitare il suo diritto d'iniziativa per proposte di atti legislativi che il Parlamento ritiene essere fondamentali per lo sviluppo del processo d'integrazione. Tuttavia, al di là delle specifiche contingenze politiche che possono spingere il Parlamento ad una simile richiesta, rebus sic stantibus, il Parlamento dipende soprattutto dalla Commissione Europea nell'esercizio della sua funzione legislativa.

In merito alla funzione di bilancio, è il Consiglio ad avere un ruolo predominante nelle negoziazioni e nella decisione su come allocare le risorse alle varie politiche europee. Di fatto, sono gli Stati membri che tramite il Consiglio decidono in quali politiche l'UE debba spendere i propri soldi. Quest'esempio dimostra come l'UE sia ancora fortemente predominata dalla volontà degli Stati membri; ciò si riflette marcatamente in alcuni settori della politica dove l'intervento del Parlamento non è contemplato. Una dimostrazione è costituita dalla politica estera, per la quale non è prevista l'adozione di atti legislativi e il Parlamento viene solamente consultato dall'Alto Rappresentante per la Politica Estera e la Sicurezza Comune.

Inoltre, vale la pena ricordare che nessuna delle famiglie politiche europee rappresenta un gruppo politico unitario. Molte sono le coalizioni nelle quali gli interessi e le visioni politiche sono diverse. Basta pensare alla presenza di Viktor Orban nel Partito Popolare Europeo o a quella di Alternative für Deutschland nel gruppo con i 5 stelle (EFDD), quando a quest'elezione gli estremisti della destra tedesca si presenteranno insieme a Matteo Salvini. Sarebbe pertanto auspicabile la formazione di liste transnazionali o la presenza di partiti paneuropei nell'Eurocamera per permettere al Parlamento Europeo di essere un'istituzione in grado di rappresentare le istanze di 500 milioni di cittadini e non diventare il luogo in cui confluiscono politici sprovvisti di una visione politica comunitaria ed interessati solo alla difesa dell'interesse nazionale.

[1] Articolo 13 del Trattato sull'Unione Europea (TUE),

[2] Tra gli altri atti che possono essere adottati dal Parlamento - cosi come dalle altre istituzioni europee - troviamo le raccomandazioni e i pareri, che però non sono giuridicamente vincolanti. In pochissimi casi è invece prevista la procedura legislativa speciale che può prevedere la sola consultazione del Parlamento ma non la sua approvazione. Un caso è costituito dalla politica estera per la quale il Parlamento viene consultato affinché le sue opinioni vengano prese debitamente in considerazione. Tuttavia, nei campi della politica estera dell'UE, il Parlamento non ha la possibilità d'intervenire in maniera giuridicamente vincolante.

[3] Articolo 14 TUE

[4] 6 e 96 sono rispettivamente il numero minimo e massimo previsti dall'articolo 14 TUE.

[5] La decisione di concedere al Regno Unito la proroga fino il 31 ottobre può essere letta in chiave politica. Il 1° novembre si insedierà la nuova commissione europea e nessun paese europeo (la Francia specialmente) ha interesse ad avere un Regno Unito che possa eleggere parlamentari i quali influenzino sia la scelta dei commissari che le decisioni sul prossimo bilancio UE 2021-2027.

[6] Articolo 17 TUE

[7] Ibid.

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