Una panoramica sulle conseguenze domestiche dell’annessione e sul futuro dell’Autorità Nazionale Palestinese
(di Francesco Cavalluzzo)
1. Introduzione
L’accordo tra i due partiti di coalizione al potere in Israele, il Likud di Benjamin Netanyahu e il Blue and White di Benny Gantz, individua il 1° luglio come il giorno in cui Israele procederà all’annessione unilaterale di parte della Cisgiordania. Questa mossa si inserisce nel quadro del cosiddetto Piano del Secolo, un progetto politico e diplomatico dell’Amministrazione Trump, reso pubblico nel gennaio del 2020, per porre fine al pluridecennale conflitto israelo-palestinese.
Molte incertezze e dubbi ruotano intorno alla questione dell’annessione e alla sua effettiva implementazione, nonostante Netanyahu in più circostanze abbia ribadito le sue intenzioni di procedere con la stessa. I dubbi e le incertezze circa l’effettiva implementazione del piano sono legati ad una crescente opposizione interna avanzata non solo dalla società civile, ma anche da parte dell’establishment militare. A ciò si aggiungono le incognite circa l’impatto di tale decisione sulle relazioni regionali, in primis con Giordania ed Egitto con cui Israele ha siglato due accordi di pace, rispettivamente nel 1994 e nel 1979. Senza dimenticare l’impatto sui rapporti con i Paesi del Golfo, in primis Arabia Saudita, nettamente migliorati negli ultimi anni e un progressivo isolamento internazionale di Israele come dimostrato dalle critiche avanzate dall’Unione Europea e dalla denuncia del Consiglio per i Diritti Umani.
Le incertezze sono alimentate anche dai dubbi circa quali territori verrebbero effettivamente annessi. Infatti sebbene il piano di annessione ripercorra il processo di mapping individuato nel piano dell’Amministrazione Trump, non sono chiari quali siano i territori che verranno realmente annessi. Non è stato difatti illustrato se sia prevista l’annessione della valle del Giordano o unicamente dei territori a ridosso della Green Line oppure le colonie in Cisgiordania. Inoltre, nulla è stato detto circa il futuro dei palestinesi residenti nella valle del Giordano qualora i loro territori passino sotto la giurisdizione di Tel Aviv.
Nonostante le incertezze circa le condizioni e la fattibilità di politiche unilaterali di annessione di parte della Cisgiordania, il presente lavoro intende analizzare alcune criticità che tale annessione potrebbe comportare. Sin dalla sua fondazione nel 1948, Israele si è caratterizzato per la costruzione di un progetto politico che ha cercato di conciliare e garantire la coesistenza tra istituzioni democratiche e la salvaguardia del suo carattere di Stato ebraico. Dunque il presente lavoro vuole analizzare come politiche di annessione potranno incidere sul rapporto tra questi due elementi. Nel fare ciò si porrà attenzione al ruolo dell’Autorità Nazionale Palestinese – ANP e alle conseguenze che politiche di annessione possono avere sull’ANP e quindi su Israele. Pertanto dopo aver illustrato i concetti di Stato democratico ed ebraico, ci si soffermerà sulle ricadute interne di politiche di annessione alla luce del loro impatto sull’Autorità Nazionale Palestinese.
2. Uno Stato Democratico ed Ebraico
Lo Stato israeliano nasce e si sviluppa sulla base di una tensione di fondo: garantire la convivenza tra pratiche di nation-building e pratiche di state-building. Con il primo termine si fa riferimento alla definizione di una nazione ebraica presente in Israele, lo Stato degli Ebrei, con il secondo si fa riferimento alla capacità dell’apparato statale di inglobare nei suoi assetti istituzionali cittadini non-ebrei sulla base di modelli democratici, lo Stato dei suoi cittadini.
Tale relazione si basa su un rapporto non sempre semplice tra i due assunti epistemologici su cui si fonda Israele: uno Stato che sia allo stesso tempo ebraico e democratico. In qualità di Stato ebraico, Israele si presenta come uno stato insediativo e di immigrazione che funge da casa per tutti quegli ebrei della diaspora che decidano di tornare in Eretz Yisrael. Dunque sotto la spinta nazionalista del sionismo, Israele nasce e si sviluppa come uno Stato in grado di proteggere, accogliere e preservare il popolo ebraico. Il nazionalismo sionista, sviluppatosi nell’Europa di fine Ottocento poggiava sugli allora rivoluzionari ideali dello Stato democratico. Da ciò il carattere istituzionale democratico dello Stato di Israele. Infatti Israele si caratterizza per forti e stabili istituzioni democratiche che poggiano su una ben chiara e definita separazione dei poteri garantita dall’esistenza di un Parlamento - la Knesset e di un governo regolarmente e democraticamente nominato e una Corte Suprema che funge da arbitro supremo nelle diatribe politiche definendo la legalità o meno di disposizioni legislative sulla base delle leggi speciali che regolano il funzionamento dello Stato e i diritti umani fondamentali. Le minoranze, tramite i partiti politici che ne sono l’espressione, godono di rappresentanza in Parlamento.
La convivenza tra le pratiche sopra menzionate di nation-building e state-building deve tener conto della necessità di conciliare la tutela del carattere ebraico di Israele e la salvaguardia dei suoi assetti istituzionali democratici. Quest’ultimo aspetto risulta particolarmente interessante poiché mentre la dichiarazione di indipendenza del 1948 a più riprese richiama al carattere ebraico dello Stato di Israele, quest’ultimo non si presenta come uno Stato-nazione, bensì come uno Stato bi-nazionale con una cospicua minoranza palestinese. Quest’ultima, sebbene con alcune difficoltà, partecipa attivamente alla vita politica dello stato israeliano e riconosce l’effettività delle istituzioni e dello Stato di Israele. Dunque, in rapporto alla comunità israelo-palestinese, Israele è riuscito non con poche difficoltà a integrarle nel gioco politico riuscendo a preservare al contempo il suo carattere ebraico e democratico. Tuttavia tali equilibri potrebbero essere messi in discussione dall’annessione di parte della Cisgiordania.
3. La Cisgiordania e l’Autorità Nazionale Palestinese
L’Autorità Nazionale Palestinese (ANP) è un organismo politico di autogoverno, dotato di potere legislativo, esecutivo e giudiziario, la cui giurisdizione nei progetti iniziali avrebbe dovuto ricoprire i territori della Cisgiordania e della Striscia di Gaza. Tuttavia dopo un conflitto interno tra Hamas e Fatah, a partire dal 2007, la Striscia di Gaza è passata sotto il controllo di Hamas. L’ANP nasce in seguito a tre accordi siglati tra il 1993 e il 1995 tra Israele e l’Organizzazione per la Liberazione della Palestina – OLP: la Declaration of Principles del settembre 1993, l’Agreement on Gaza Strip and Jericho Area del maggio 1994 e l’Israeli-Palestinian Interim Agreement on the West Bank and the Gaza Strip del settembre 1995. Il primo ed il terzo vengono comunemente definiti come gli accordi di Oslo e Oslo II. Tali accordi sono stati ideati per dare avvio ad un trasferimento concordato di competenze da Israele all’ANP. In questo quadro l’ANP veniva a costituirsi come un’entità politica ad interim, con potere di governo in Cisgiordania e sulla Striscia di Gaza, le cui discussioni circa il suo status definitivo dovevano prendere avvio non oltre il 4 maggio 1996. Gli accordi siglati tra il 1993 e il 1995 possono essere considerati come un primo tentativo di avvio di trattative al fine di risolvere il conflitto. L’obiettivo di tali trattative è stato quello di creare un clima di reciproca fiducia al fine di affrontare successivamente le questioni più spinose e rimaste in sospeso come: Gerusalemme, i profughi, le colonie, la ricollocazione dell’esercito israeliano nonché chiarire i poteri e le competenze del nascente Stato palestinese. È opportuno ricordare che un accordo definitivo ancora non è stato concluso.
Oltre a prevedere il trasferimento di competenze amministrative e governative da Israele all’ANP, tra le altre cose, gli accordi di Oslo hanno definito forme di cooperazione israelo-palestinese in materia di polizia e sicurezza e una partizione del territorio cisgiordano in tre sotto-aree distinte denominate: Area A, B e C. L’area A è un’area sottoposto a controllo civile e militare palestinese, che ha completo potere in materia di ordine pubblico e sicurezza. Nell’area B è stata prevista una gestione combinata israelo-palestinese nella misura in cui l’ANP si occupa dell’ordine pubblico e Israele conserva una presenza militare. Infine, l’area C è stata sottoposta al controllo sia civile sia militare israeliano.
Dunque sulla base di quanto disciplinato negli accordi di Oslo, l’ANP è nata come un’entità politica ad interim la cui legittimità politica poggiava su tre elementi fondamentali: negoziazione della pace con Israele; fornitura di servizi alla società civile; rappresentanza politica tramite un assetto istituzionale democratico. Sin dalla sua nascita tali elementi si sono progressivamente erosi portando ad una perdita di legittimità interna dell’ANP. Infatti già all’indomani degli accordi, il processo di pace fu duramente compromesso da una progressiva radicalizzazione delle rispettive società civili e dall’incapacità dei rispettivi governi di affrontarle. Si pensi che nel 1995 ci fu l’omicidio del premier israeliano e fautore degli accordi Rabin ad opera di un estremista israeliano e tra il 1993 e il 1996 si registrò un incremento degli attentati terroristici palestinesi.
Gli altri elementi su cui dovrebbe poggiare la legittimità dell’ANP: fornitura di servizi alla società civile e assetto democratico hanno cominciato ben presto a manifestare i propri limiti. Oggi l’economia palestinese continua ad essere afflitta da ricorrenti deficit di bilancio, da un forte incremento della disoccupazione ed una totale dipendenza dagli aiuti dei donatori internazionali. Si stima che l’ANP abbia accumulato un debito complessivo di quasi 5 miliardi di dollari. A ciò si affianca un forte incremento della corruzione nella misura in cui i meccanismi di Oslo hanno portato all’arricchimento di quei ceti sociali e politici impiegati nella burocrazia e nell’amministrazione e che non sono intenzionati a perdere i loro benefici. A ciò si affianca una crisi democratica palesatasi a partire dalla guerra civile tra Fatah e Hamas successiva alle elezioni del 2006 e la crescente deriva autoritaria. Le istituzioni e i meccanismi democratici individuati negli accordi di Oslo hanno lasciato ben presto spazio ad una leadership autoritaria che ha proceduto ad una concentrazione del potere politico ed amministrativo nelle mani di una ristretta élite.
Lo stallo del processo di pace, la corruzione degli apparati statali, la gestione paternalistica della res publica, le sue disfunzionalità e la collaborazione tra le forze di polizia israeliane e palestinesi hanno portato ad una crescente erosione del sostegno pubblico palestinese verso l’ANP. Oggi essa si presenta come un apparato di governo la cui giurisdizione si contrae sempre più sia in termini politici sia in termini geografici. Ciò ha portato alla diffusione di un forte sentimento di disillusione da parte della società civile, ed in particolare da parte dei giovani. Tale sentimento è acuito dalla percezione che l’ANP si presenti come un apparato di potere funzionale e subordinato alle logiche di dominio israeliano. In questo quadro cresce la frustrazione della società civile palestinese. Una frustrazione indirizzata tanto verso Israele quanto verso l’ANP considerata appendice e funzionale ai meccanismi di occupazione israeliana.
4. I dilemmi dell’annessione
Al giorno d’oggi l’Autorità Nazionale Palestinese si presenta come un ente statale disfunzionale che sotto la duplice pressione dell’occupazione israeliana e del crescente malcontento interno si dimostra sempre più incapace di gestire le sfide economiche, politiche e sociali che affliggono la Cisgiordania. Ciò ha portato ad un crescente malcontento interno e una crescente sfiducia verso le istituzioni palestinesi così come alla diffusione di una crescente disillusione circa la possibilità di ogni reale trattativa di pace con Israele.
Tuttavia, nonostante le sue disfunzionalità, Israele ha bisogno dell’ANP. Essa infatti rappresenta uno strumento essenziale al fine di perpetuare le pratiche occupazionali e di controllo che l’Amministrazione israeliana persegue in Cisgiordania. Al fine di chiarire quest’ultimo aspetto è necessario chiarire un elemento centrale del movimento nazionalista sionista. Il sionismo è un movimento nazionalista che aspira unicamente al controllo del territorio e non della popolazione. Il controllo del territorio risponde a due dinamiche, una di carattere securitario e l’altra in termini di espansione geografica per ragioni economiche e politiche. Dall’altro lato invece il controllo della popolazione richiederebbe la fornitura alla popolazione palestinese di quei beni e servizi a cui Israele ha rinunciato in seguito agli accordi di Oslo. Infatti a partire dagli inizi degli anni Novanta, e con la creazione dell’ANP, Israele procede verso una esternalizzazione dei meccanismi di controllo. In questo quadro il post-Oslo fa sì che Israele mantenga il controllo sul territorio mentre l’ANP controlla la popolazione. Tale situazione fa sì che i lasciti dell’occupazione non ricadano su Israele, ma sull’ANP la quale, subordinata ad Israele, ha responsabilità sulla vita degli abitanti che vivono sotto occupazione. Nel frattempo Israele soddisfa il duplice obiettivo di controllo del territorio e salvaguardia di quella tensione interna di cui si è parlato sopra tra carattere ebraico e democratico. Infatti Israele non ha bisogno di esercitare un controllo diretto sulla popolazione palestinese o inglobarla nei suoi apparati statali. Ciò consente a Tel Aviv di preservare quella relazione tra carattere democratico ed ebraico. Infatti qualora Israele estendesse il proprio controllo sui palestinesi della Cisgiordania inglobando i loro territori e la popolazione che vi risiede entro i propri confini statali, la bilancia demografica penderebbe irrimediabilmente in favore dei palestinesi. Ciò andrebbe a minare definitivamente quel concetto di State ebraico su cui si basa Israele. D’altro canto, qualora Israele intendesse preservare il proprio carattere ebraico sarebbe chiamato a rinunciare ai suoi assetti democratici. Infatti l’unica condizione per salvaguardare il suo carattere ebraico sarebbe quella di privare i palestinesi di alcuni diritti politici al fine di preservare il primato della componente ebraica.
Politiche di annessione potrebbero dare una forte spinta verso quest’ultima direzione a causa delle conseguenze che avrebbero sull’ANP. Infatti in questo instabile quadro, decisioni di acquisizione unilaterale proclamate a gran voce da Netanyahu e in maniera più timida dal suo alleato di governo Benny Gantz potrebbero infliggere un serio colpo alla stabilità dell’Autorità Nazionale Palestinese e dunque al mantenimento di forme di pace sociale che, nonostante tensioni pressoché quotidiane, garantiscono una sostanziale stabilità con rilevanti conseguenze interne per Israele.
In questo quadro, si individuano due elementi principali che hanno spinto parte dell’establishment politico e militare ad opporsi ad ogni decisione di annessione unilaterale. Tali considerazioni sono legate a riflessioni circa l’impatto che politiche di annessione potrebbero avere sull’ANP e di conseguenza su Israele. Ne sono state individuate due principali. La prima è che l’ANP, spinta a dover reagire, qualora politiche di annessione vengano poste in essere, denunci e abbandoni completamente ogni pratica di collaborazione tra servizi di sicurezza stabilite dagli accordi di Oslo. Il presidente dell’ANP, Abbas, in più occasioni ha minacciato tale azione. Sebbene la collaborazione si sia drasticamente ridimensionata negli ultimi mesi, l’ANP non ha mai proceduto verso un completo abbandono di tutte le forme di collaborazione. D’altronde è opportuno considerare come tale elemento rappresenti uno dei pochi poteri negoziali rimasti in mano all’ANP. Tuttavia, qualora ciò avvenga, Israele sarebbe chiamato ad incrementare la propria presenza militare in Cisgiordania con rischio di escalation militare. Il secondo punto è che l’annessione infligga un colpo fatale all’ANP e al partito Fatah. Infatti, l’annessione potrebbe innescare un sollevamento popolare che l’ANP non sarebbe in grado di gestire. Tale sollevamento sarebbe indirizzato tanto contro Israele quanto contro l’ANP. Dunque si potrebbe assistere ad un progressivo deterioramento sociale e all’emergere di nuovi attori più radicali o all’arrivo al potere di altri partiti come Hamas. In questo quadro, Tel Aviv sarebbe probabilmente chiamata a rioccupare la Cisgiordania, con tutto ciò che esso comporta, cioè riprenderne il controllo civile oltre che militare, insieme a quelle responsabilità in termini di fornitura di beni e servizi.
Dunque l’annessione della Cisgiordania non è priva di incognite. Come esposto sopra essa potrebbe incrementare l’instabilità interna, accrescere le tensioni lungo la Green Line e spingere alla definitiva occupazione della Cisgiordania. Ciò l’occupazione potrebbe conferire il colpo mortale ad ogni ipotesi di Stato palestinese e trasformare definitivamente Israele in uno Stato di apartheid. Infatti, ritornando a quella caratteristica di Stato democratico e ebraico. L’occupazione della Cisgiordania trasformerebbe la bilancia demografica dello Stato di Israele in favore della componente palestinese. Pertanto qualora Tel Aviv intenda proseguire lungo le direttive di Stato democratico ed ebraico sarebbe costretta a privare la parte palestinese di alcuni diritti politici con evidenti ricadute e dubbi sull’effettivo assetto democratico dello Stato stesso.
5. Conclusioni
Il presente lavoro ha voluto evidenziare alcune criticità e dilemmi che potrebbero presentarsi qualora Israele decida effettivamente di procedere verso politiche unilaterali di annessione della Cisgiordania. Ci sono molte incognite circa l’annessione e la realizzabilità della stessa. Innanzitutto non è chiaro quali territori verranno annessi: alcuni settler blocks a ridosso della Green Line, la Valle del Giordano o le colonie principali sparse in Cisgiordania. A ciò si aggiunge una crescente opposizione interna, regionale e internazionale. Mentre ciò che farebbe propendere verso l’annessione sarebbe l’incognita circa l’esito delle prossime elezioni americane di novembre 2020. Infatti Israele ha trovato nell’Amministrazione Trump un valido alleato che sostiene la politica di annessione. Netanyahu potrebbe temere che dopo novembre si insedi alla Casa Bianca un’Amministrazione meno disponibile a sostenere tali politiche.
Tuttavia al di là di queste considerazione, il presente lavoro ha voluto illustrare alcuni dilemmi che caratterizzano il processo di decision-making in atto in Israele e che hanno spinto gli stessi membri del Mossad e dello Shin Bet ad invitare l’amministrazione a rinunciare a ogni politica di annessione della Cisgiordania.
L’Autorità Nazionale Palestinese rappresenta un tassello fondamentale nei meccanismi di occupazione e controllo della popolazione palestinese sviluppato da Israele a partire dagli accordi di Oslo. L’annessione potrebbe danneggiare irrimediabilmente i rapporti tra Israele e l’ANP e portare nella peggiore delle ipotesi al collasso di quest’ultima. Ciò potrebbe gettare la Cisgiordania nel caos o portare al potere nuovi attori non disposti a ingaggiare alcuna trattativa con Tel Aviv, a differenza dell’ANP. Entrambe le ipotesi richiederebbero un intervento militare diretto di Israele in Cisgiordania con rilevanti conseguenze in ambito politico, economico e sociale. Questa prospettiva è ampiamente contestata non solo dalla società civile, ma anche da parte dei vertici militari a causa delle irrimediabili conseguenze che ciò potrebbe comportare sulla salvaguardia del carattere ebraico e democratico dello Stato di Israele.
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