1. La strada verso l’adozione del Reg. (UE) 2020/1998
Il 7 dicembre 2020 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato il Regolamento (UE) 2020/1998 con il quale viene istituito un sistema sanzionatorio volto a colpire tutti gli individui e le entità, pubbliche o private, che si rendono colpevoli di gravi violazioni dei diritti umani nel mondo. La nuova normativa è stata dunque presentata come uno strumento rivoluzionario nella lotta contro le gravi violazioni dei diritti fondamentali che avvengono nell’intero globo e che rimangono generalmente impunite.
La volontà di dotare l’Unione europea di un proprio meccanismo sanzionatorio a livello globale prende le mosse dall’iniziativa degli Stati Uniti che nel 2016 hanno adottato il Global Magnitsky Human Rights Accountability Act. Con questo strumento, il cui ambito di applicazione è stato esteso nel 2018, il Presidente degli Stati Uniti è autorizzato a sanzionare, attraverso l’adozione di ordini esecutivi, tutti i funzionari stranieri responsabili di gravi violazioni dei diritti umani e di gravi atti di corruzione, nonché tutti gli individui che in qualunque modo assistono o supportano tali soggetti nella commissione di questi reati.[1] Alla luce dell’esperienza americana, si è dunque cominciato a discutere circa l’adozione di un analogo regime sanzionatorio a livello europeo. Di conseguenza, nel marzo 2019 il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione a larga maggioranza con la quale si chiedeva alle competenti istituzioni europee di intervenire per colmare la lacuna. Nel dicembre 2019, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, Josep Borrell, da poco entrato in carica, decide quindi di avviare i lavori preparatori volti all’elaborazione di un sistema di sanzioni da applicare a livello globale contro le gravi e sistematiche violazioni dei diritti umani, meccanismo che è stato infine istituito tramite la decisione (PESC) 2020/1999 e il Regolamento del Consiglio 2020/1998.
2. La base giuridica e il contenuto del Reg. (UE) 2020/1998
Secondo quanto previsto dai Trattati istitutivi dell’Unione europea, l’Azione esterna dell’Unione europea si basa su un sistema binario costituito dalla Politica estera e di sicurezza comune (PESC), da un lato, e da alcune politiche materiali di rilievo esterno, dall’altro[2]. Per quanto riguarda, in particolare, l’adozione di misure economiche restrittive a livello internazionale, l’art. 215 TFUE prevede la previa adozione di una decisione di politica estera da parte del Consiglio che si esprime all’unanimità. A seguito di tale decisione, il Consiglio potrà introdurre misure sanzionatorie a livello economico e finanziario nei confronti di uno o più paesi terzi deliberando a maggioranza qualificata su proposta congiunta dell’Alto rappresentante dell’Unione e della Commissione europea. Il secondo paragrafo dell’art. 215 TFUE prevede, inoltre, che le misure restrittive possano essere adottate anche nei confronti di persone fisiche o giuridiche e di entità non statuali. Il Regolamento (UE) 2020/1998 si basa quindi sull’art. 215 TFUE e la sua adozione da parte del Consiglio è stata preceduta dalla decisione (PESC) 2020/1999, in maniera conforme a quanto sancito dai trattati. La disciplina contenuta nel regolamento risulta poi coerente con gli obiettivi dell’Azione esterna dell’Unione, sanciti dall’art. 21 TUE, tra i quali viene incluso il consolidamento e il sostegno alla democrazia, allo Stato di diritto, ai diritti dell’uomo e ai principi del diritto internazionale, nonché la tutela della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale.
Quanto al suo contenuto, il regime sanzionatorio istituito dal Reg. (UE) 2020/1998 consiste in due tipi di misure restrittive: il congelamento dei fondi e il divieto di fare ingresso nel territorio dell’Unione (c.d. travel ban). Tali misure potranno essere adottate nei confronti di persone fisiche, giuridiche, entità o organismi che verranno incluse in apposite liste. Inoltre, per chiunque all’interno dell’Unione europea metta a disposizione dei soggetti inseriti nelle liste, direttamente o indirettamente, fondi o risorse economiche di qualsiasi genere, saranno previste adeguate sanzioni che ogni singolo Stato membro è tenuto ad introdurre nel proprio ordinamento.
Come già evidenziato, le misure restrittive sono adottate nei confronti di tutti quei soggetti, entità e organismi che si rendono colpevoli di gravi violazioni dei diritti umani nel mondo. Tra le violazioni previste dal regolamento si includono:
il genocidio,
i crimini contro l’ umanità,
tortura, trattamenti inumani e degradanti, riduzione in schiavitù, esecuzioni sommarie o arbitrarie, sparizioni forzate e arresti o detenzioni arbitrari,
altre gravi e sistematiche violazioni o abusi dei diritti umani come la tratta di esseri umani, violenze sessuali o di genere e violazioni dei diritti politici fondamentali.
Inoltre, secondo quanto stabilito nel regolamento, per affermare la sussistenza di una grave violazione dei diritti fondamentali occorre tener conto del diritto internazionale consuetudinario e delle convenzioni internazionali in materia di diritti umani che siano largamente accettate dalla Comunità internazionale.
3. Le prime sanzioni imposte dall’Unione europea ai sensi del nuovo regolamento
Per quanto riguarda l’applicazione del nuovo regime sanzionatorio, l’Unione europea non si è fatta attendere. Il 2 marzo 2021, infatti, il Reg. (UE) 2020/1998 ha trovato applicazione per la prima volta. Quattro soggetti di nazionalità russa, ritenuti responsabili di arresti e detenzioni arbitrarie nonché di sistematiche violazioni delle libertà di associazione, assemblea ed espressione, sono stati i primi destinatari delle misure restrittive previste dal regolamento. Le violazioni di cui sono stati accusati i quattro funzionari russi sono legate all’arresto e al processo nei confronti di Alexei Navalny e alla repressione delle proteste che ne sono derivate. Per tale ragione, il ricorso al regime sanzionatorio globale ha assunto da subito dei caratteri spiccatamente politici, essendo indirizzato contro la potenza che rappresenta la maggior minaccia in termini strategici per la sicurezza del continente europeo, ossia la Russia. Successivamente, il 22 marzo 2021, altre undici persone e quattro entità sono state inserite nella lista dei soggetti sottoposti alle misure restrittive. Tra questi vi sono soggetti ritenuti responsabili della persecuzione degli Uiguri nella regione cinese dello Xinjiang, della repressione delle libertà civili nella Repubblica democratica di Corea, delle uccisioni extragiudiziali e le sparizioni forzate nella città di Tarhuna in Libia, delle torture contro gli oppositori politici in Cecenia, nonché di torture, uccisioni ed esecuzioni sommarie o arbitrarie in Sud Sudan ed Eritrea. Ulteriori misure restrittive nei confronti di Uganda, Rwanda e Kazakhstan sono state consigliate dal Parlamento europeo ma non sono ancora state adottate dal Consiglio dell’Unione.
4. Osservazioni conclusive
L’adozione e l’implementazione del Reg. (UE) 2020/1998 è stata accolta con favore negli Stati membri dell’Unione e in tutti i Paesi loro alleati, come ad esempio gli Stati Uniti. D’altro canto, tra i Paesi che per primi sono entrati nel mirino delle sanzioni europee, la Repubblica Popolare Cinese è il Paese che ha assunto la posizione più netta contro l’adozione delle misure restrittive nei confronti di alcuni suoi ufficiali. La Cina ha deciso, infatti, di sanzionare a sua volta alcuni eurodeputati adottando così quello che è stato definito un “confrontational approach” dagli stessi leader cinesi.
Nonostante le vive reazioni da parte di uno dei più importanti partner commerciali dell’Unione europea a livello globale, la decisione di adottare un atteggiamento più intransigente nei confronti delle gravi violazioni dei diritti umani nel mondo appare coerente con la nuova linea di politica estera inaugurata dall’Alto rappresentante Josep Borrell, il quale ha più volte affermato che per svolgere un ruolo di maggior rilievo a livello globale “the EU must go beyond adopting resolutions and making statements”, rendendo la propria azione internazionale più assertiva.
Il regime sanzionatorio globale di cui si è dotata l’Unione europea rappresenta dunque un importante strumento di politica estera. Tuttavia, sembra possibile evidenziare alcuni aspetti critici dal punto di vista giuridico. In primo luogo, non è chiaro se il meccanismo sanzionatorio in esame rappresenti uno strumento di natura deterrente o punitiva. Nel primo caso, sarebbe coerente con la disciplina delle contromisure dettata dal diritto internazionale generale, mentre, nel secondo caso, saremmo di fronte ad un nuovo sistema di persecuzione penale a livello internazionale, che avrebbe certamente bisogno di essere meglio indagato a livello teorico. In secondo luogo, le sanzioni imposte contro soggetti che ricoprono una carica istituzionale nel Paese straniero (c.d. individui-organo), o contro entità di natura pubblica, possono certamente essere qualificate come contromisure alla luce del diritto internazionale. Invece, la qualificazione giuridica delle stesse sanzioni imposte nei confronti di soggetti ed entità privati resta quantomeno dubbia.
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Note
[1] Per maggiori informazioni riguardanti il regime sanzionatorio globale statunitense si veda https://www.humanrightsfirst.org/sites/default/files/hrf-global-magnitsky-faq.pdf. Si noti, inoltre, che numerosi altri Paesi si sono dotati di normative analoghe come ad esempio la Gran Bretagna, il Canada, la Svizzera e il Giappone. [2] Per approfondimenti sull’Azione esterna dell’Unione europea si veda R. A. WESSEL e J. LARIK (eds), EU External Relations Law: Text, Cases and Materials, Hart Publishing, 2nd edition, 2020.
Bibliografia
T. R. KIRABIRA, Proposed EU Sanctions Against Uganda: Thoughts on This New Extraterritorial Human Rights Regime, in EJIL: Talk! Blog of the European Journal of International Law, March 3 2021
N. VAN DER HAVE, The Proposed EU Human Rights Sanctions Regime. A First Appreciation, in Security and Human Rights, vol. 30, pp. 56-71, 2019
R. A. WESSEL e J. LARIK (eds), EU External Relations Law: Text, Cases and Materials, Hart Publishing, 2nd edition, 2020