Negli ultimi anni il ricorso alle sanzioni economiche internazionali da parte delle Organizzazioni internazionali e dei singoli Stati è aumentato considerevolmente. Per tale ragione è importante interrogarsi sulla natura delle misure economiche restrittive alla luce del diritto internazionale. Inoltre, lungi dall'essere una questione meramente teorica, il tema delle sanzioni economiche internazionali ha anche un significativo impatto sul commercio internazionale. Infatti, le imprese che operano sul mercato globale sono chiamate ad adottare adeguate procedure di due diligence al fine di rispettare le restrizioni imposte dai vari regimi sanzionatori
1. Il concetto di “sanzione” nel diritto internazionale
Il concetto di sanzione nel diritto internazionale è stato oggetto di numerose indagini nell'ambito della teoria generale del diritto, in ragione della sua innegabile importanza nell'ordinamento internazionale. Senza poter analizzare in questa sede i numerosi studi teorici che sono stati portati avanti sul tema, è sufficiente sottolineare come i lavori di celebri studiosi della teoria generale del diritto, come Hans Kelsen, John Austin, Herbert Hart, e altri, abbiano mostrato un'ampia varietà di punti di vista sulla nozione di sanzione, la sua forma, il suo contenuto, le condizioni per la sua applicazione e le sue finalità. Sebbene le speculazioni teoriche siano state numerose, si può però concordare su un fondamentale presupposto: non è possibile analizzare l’argomento delle sanzioni nel diritto internazionale attraverso istituti propri del diritto interno, ma si deve costantemente tener conto delle peculiarità dell’ordinamento internazionale, prima fra tutte l’assenza di un’autorità di vertice sovraordinata ai soggetti che compongono la Comunità internazionale.
Alla luce di tale assunto, è quindi necessario sottolineare come il carattere punitivo-afflittivo della sanzione, tipico del diritto interno, risulta essere assente nel diritto internazionale, dal momento che si porrebbe in contraddizione con il principio par in parem non habet imperium. La funzione di accertamento e di enforcement del diritto internazionale è infatti tipicamente decentrata a livello dei singoli componenti della Comunità internazionale e il tradizionale strumento di reazione contro le violazioni del diritto internazionale è rappresentato dalla contromisura, la cui funzione fondamentale è quella di indurre lo Stato che ha commesso l’illecito internazionale, a cessare la propria condotta illecita e ripristinare, ove possibile, lo status quo ante. I caratteri essenziali della contromisura si possono riassumere come segue: essa costituisce la conseguenza giuridica di una violazione del diritto internazionale; consiste a sua volta in una violazione dei diritti soggettivi della parte contro cui sono adottate; rappresenta, infine, una circostanza di esclusione della responsabilità per la parte che applicandole compie una violazione del diritto internazionale.
2. Le sanzioni economiche multilaterali
Tuttavia, a seguito della Seconda guerra mondiale, il proliferare di trattati costitutivi di organizzazioni internazionali ha introdotto nell'ordinamento internazionale delle forme istituzionalizzate di relazioni interstatali, che hanno rappresentato un tentativo di centralizzazione e concertazione della reazione contro la più grave minaccia alle relazioni pacifiche tra gli Stati: la violazione della pace e della sicurezza internazionale. In particolare, la Carta delle Nazioni Unite prevede che il Consiglio di Sicurezza possa decidere di adottare delle misure restrittive implicanti o meno l’uso della forza qualora venga accertata l’esistenza di una minaccia alla pace, una violazione della pace o un atto di aggressione[1].
Tra le sanzioni non implicanti l’uso della forza armata, l’art. 41 della Carta annovera a titolo esemplificativo l’interruzione totale o parziale delle relazioni economiche e delle comunicazioni ferroviarie, marittime, aeree, postali, telegrafiche, radio ed altre, nonché la rottura delle relazioni diplomatiche. Tuttavia, nel tempo, i concetti di minaccia alla pace e violazione della pace sono stati interpretati dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite in maniera sempre più estensiva fino a ricomprendere, ad esempio, il terrorismo internazionale e la proliferazione delle armi di distruzione di massa. Inoltre, anche la tipologia di misure restrittive che sono state adottate ai sensi dell’art. 41 della Carta ha subito una progressiva evoluzione. Inizialmente, si prediligeva l’applicazione di embarghi omnicomprensivi nei confronti degli Stati colpiti dalle sanzioni, ma questo tipo di restrizioni generalizzate aveva delle conseguenze nefaste sulle condizioni di vita della popolazione locale[2]. Pertanto, si è cominciato a prediligere l’applicazione delle cosiddette smart sanctions che consistono nel congelamento degli assets di singoli individui o entità che si ritengono responsabili di minacciare o violare la pace in determinati Paesi[3].
3. Le sanzioni economiche internazionali imposte unilateralmente dagli Stati
Mentre i regimi sanzionatori adottati dalle Organizzazioni internazionali trovano il loro fondamento giuridico nei relativi Trattati istitutivi, come è il caso della Carta delle Nazioni Unite, molto più problematica risulta la qualificazione giuridica delle misure economiche restrittive adottate unilateralmente dai singoli Stati I regimi sanzionatori unilaterali possono essere adottati contro uno specifico Stato, e consistere ad esempio in embarghi o interruzioni di rapporti convenzionali, oppure contro organi ufficiali di quel Paese, e consistere ad esempio nel congelamento degli assets o nel rifiuto del visto di ingresso ai soggetti listati. Inoltre, le c.d. smart sanctions possono essere adottate anche nel contesto di regimi sanzionatori di tipo tematico, ossia relativi ad un particolare problema, come ad esempio la lotta al terrorismo o la tutela dei diritti umani.
Laddove i regimi sanzionatori unilaterali si pongano in violazione con obblighi internazionali che gli Stati assumono in via convenzionale o con norme internazionali consuetudinarie, tali misure restrittive dovrebbero qualificarsi come contromisure per evitare che lo Stato che le adotta possa essere ritenuto responsabile di aver commesso un illecito internazionale. Tuttavia, la scelta da parte degli Stati di adottare misure economiche restrittive nei confronti di altri Stati risulta un fenomeno dalla portata applicativa molto più ampia. Infatti, diversi Paesi, per lo più occidentali, ricorrono a tale strumento coercitivo non solo in risposta a gravi illeciti internazionali ma anche per mere ragioni strategiche, mirando così alla realizzazione dei propri obiettivi di politica estera[4]. Inoltre, nel tentativo di legittimare la propria azione, spesso gli Stati cercano di giustificare le misure adottate alla luce del perseguimento di obiettivi di natura collettiva creando così una certa confusione sia con le misure coercitive autorizzate dalle Nazioni Unite sia con l’istituto delle contromisure.
Ad ogni modo, il punto centrale per distinguere le misure unilaterali lecite da quelle illecite è rappresentato dall’esistenza di una violazione di una norma internazionale. Pertanto, bisogna considerare contrarie al diritto internazionale tutte quelle misure economiche restrittive che vengono adottate unilateralmente dagli Stati, violando norme internazionali di natura convenzionale e/o consuetudinaria, con il solo fine di perseguire obiettivi di politica estera e non con l’intenzione di assicurare la cessazione di un illecito internazionale.
4. Le ripercussioni sul mondo delle imprese e sul commercio internazionale.
Si può parlare dunque di “diplomazia coercitiva”, la quale non è scevra di conseguenze. I regimi sanzionatori internazionali si stanno imponendo sempre più fortemente all’attenzione del mondo imprenditoriale perché rappresentano degli ostacoli significativi alla conduzione del business in determinati Paesi. Infatti, per poter operare in Paesi ritenuti particolarmente sensibili, in ragione delle numerose sanzioni che li riguardano, come ad esempio Iran o Siria, le imprese devono dotarsi di solide procedure di compliance aziendale che assicurino il rispetto della necessaria diligenza e la mitigazione del rischio per poter operare in tali contesti. Tuttavia, non sempre le dimensioni e le capacità aziendali permettono di fare investimenti in tal senso.
Di conseguenza, la maggior parte delle piccole e medie imprese decide a priori di non intrattenere alcun rapporto economico con Paesi destinatari di sanzioni internazionali. Il risultato è che il sempre maggiore ricorso alle sanzioni internazionali da parte, non solo di Organizzazioni internazionali, ma soprattutto di singoli Stati, induce le imprese a realizzare delle condotte di over-compliance che finiscono così per rappresentare un ostacolo al commercio internazionale. Inoltre, il ricorso sempre più diffuso a sanzioni mirate nei confronti di singoli individui o entità rende necessario per le imprese che operano a livello globale effettuare uno screening delle controparti che tenga conto dei regimi sanzionatori imposti da diversi Paesi, in particolare gli Stati Uniti. Infatti, l’apparato sanzionatorio statunitense è il più articolato tra i regimi unilaterali perché può contare sulla centralità del dollaro nelle transazioni internazionali. Oltretutto, gli Stati Uniti prevedono un’applicazione extraterritoriale dei propri regimi sanzionatori così da costringere anche soggetti non sottoposti alla giurisdizione statunitense al loro rispetto.
5. Conclusioni
Il tema delle sanzioni economiche internazionali risulta dunque particolarmente complesso. Dal punto di vista teorico, risulta dubbia la legittimità alla luce del diritto internazionale di tutte quelle misure restrittive che, violando alcune norme internazionali, non possono però essere qualificate come contromisure e non sono adottate dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite. Inoltre, alla luce di quanto detto nel precedente paragrafo, appare chiaro che il tema delle sanzioni economiche internazionali non rappresenta solo un’appassionante questione teorica oggetto di annoso dibattito tra gli studiosi, ma rappresenta anche un problema decisamente pratico per tutte quelle imprese che operano sul mercato globale e che si vedono costrette a fare i conti con un mondo di sanzioni.
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Note
[1] https://www.un.org/securitycouncil/sanctions/information [2] Si pensi ad esempio alle stringenti misure di embargo contro l’Iraq in seguito all’invasione del Kuwait nel 1992 o alle sanzioni imposte al Sudafrica contro il regime di apartheid. [3] Numerosissimi sono gli esempi in tal senso, si veda la United Nations Security Council Consolidated List disponibile all’indirizzo https://www.un.org/securitycouncil/content/un-sc-consolidated-list [4] Si pensi ad esempio alle recenti misure coercitive imposte dalle monarchie del Golfo contro il Qatar, oppure ad atti legislativi che consentono l’adozione di misure economiche restrittive a prescindere da qualsi voglia illecito internazionale, come il Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (CAATSA), Public Law 115-44, 2 August 2017
Bibliografia/Sitografia
RONZITTI N., Coercive diplomacy, sanctions and international law, Brill, Leiden, 2016
HAPPOLD M., EDEN P., Economic Sanctions and International Law, Hart Publishing, Oxford, 2016
MAROSSI A. Z., BASSETT M. R., Economic Sanctions under International Law: Unilateralism, Multilateralism, Legitimacy and Consequences, T.M.C. Asser Press, The Hague, 2015