Un “antidoto” al populismo antieuropeo: la cittadinanza europea
Aggiornamento: 30 ott 2020
(di Marco D'Amato)
“E perché non dovrebbe esistere un raggruppamento europeo che potrebbe dare un senso di più ampio patriottismo e di comune cittadinanza ai popoli smarriti di questo turbolento e potente continente?” (W. Churchill)
1. La cittadinanza europea: accenno storico.
Quando parliamo di cittadinanza europea bisogna precisare che tale concetto era, almeno inizialmente, legato quasi esclusivamente al diritto di movimento e di commercio, anche se con annessi diritti politici, ed inoltre era considerata supplementare e non alternativa a quella nazionale. Sarà successivamente, che con il progredire dell’integrazione economica, ha portato l’Unione sempre più su campi politici nel quale l’istituto ha preso nuova luce. Già nel Trattato di Roma, istitutivo della C.E.E. all’art. 6 si enunciava “ogni discriminazione basata sulla nazionalità”, volendo dar voce ad un sentimento di maggiore unità della neonata Comunità e segnando un percorso da seguire al fine di un’unione sempre più stretta fra i popoli1. Il Trattato firmato a Roma nel 1957 introduceva il diritto di circolazione in tutto il territorio CEE, ma lo legava all’esercizio di un’attività lavorativa, sia essa commerciale o meno. Ne consegue che il diritto in questione era riservato nella pratica solo ai lavoratori dipendenti ed autonomi. Con la creazione di uno Spazio Unico europeo, con l’Atto Unico Europeo (1986), si stabiliva la creazione di uno spazio senza frontiere interne, ma soprattutto la circolazione senza visti per tutte le persone all’interno del territorio europeo. Il diritto trova una sua piena consacrazione però solo nel 1992, con il Trattato sull’Unione Europea di Maastricht, laddove si sancisce l’esistenza della cittadinanza europea. Il Trattato risulta così essere uno trai più innovativi testi europei, dato che sancisce l’esistenza di un demos europeo e la necessità di tutelarlo nell’esercizio dei suoi diritti. Come si legge all’art. 17 (ex art. 8), questa popolazione è caratterizzata dalla particolarità di essere anche popolazione di almeno uno degli Stati membri dell’Unione, si realizza così un’incidenza molto particolare e innovativa nell’ambito giuridico, infatti, ogni cittadino di uno Stato membro oltre ad essere titolare della cittadinanza del proprio Stato è anche titolare della cittadinanza europea. Quest’ultima lo rende effettivamente cittadino di ognuno degli altri Stati dell’Unione Europea, godendo al loro interno degli stessi diritti della popolazione nazionale ed anche obbligati agli stessi doveri, e difatti al possesso dell’istituto sono collegati diritti valevoli in ciascuno Stato.
I diritti in questione sono:
· Libera circolazione, art. 18: la capacità di potersi muovere all’interno dell’intero “spazio europeo” senza incontrare ostacoli (quali barriere doganali). Questo diritto si fonda sulla necessità di eliminare qualsiasi discriminazione sulla base della propria nazionalità e nasce storicamente dai diritti economici legati alla realizzazione del mercato unico. A questo diritto e strettamente legato quello di residenza, ossia potersi trasferire a vivere stabilmente in uno qualsiasi degli Stati membri. La normativa comunitaria dispone la libertà di circolazione e di soggiorno dei cittadini dell’Unione, tuttavia questa resta limitata dalle disposizioni previste nel Trattato CE e dalle loro disposizioni applicative. Queste limitazioni si concretizzano in “motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica”, di conseguenza le autorità nazionali che vedessero turbati detti interessi generali potrebbero disporre l’espulsione dello straniero cittadino membro UE dal territorio nazionale;
· Elettorato attivo e passivo, art. 19: al cittadino europeo viene riconosciuto il suo diritto di partecipare alle elezioni comunali all’interno dello Stato dove stabilisce la sua residenza e a quelle europee. Per quanto attiene il diritto di voto per le amministrative, però, l’esercizio di questo presso il Paese membro in cui si risiede non comporta la sua perdita nello Stato di cui si ha la cittadinanza, invece, per quanto riguarda il diritto di elettorato attivo al Parlamento europeo, vige il divieto del doppio voto, ossia l’impossibilità di votare sia nello Stato in cui si risiede sia in quello di cui si ha la cittadinanza;
· Protezione diplomatica e consolare comune in tutti i Paesi terzi (art. 21): laddove il cittadino europeo si trovi in un paese terzo e abbia necessità di tutela da parte della propria ambasciata, in mancanza di questa, una qualsiasi delle ambasciate e dei consolati degli Stati Membri ha il dovere di fornire aiuto. Ciò assume particolare rilievo in considerazione del fatto che fino ad oggi i Paesi terzi presso cui sono rappresentati tutti gli Stati membri sono solamente Russia, Stati Uniti, Giappone, Cina e Svizzera;
· Petizione al Parlamento Europeo, art. 21: il cittadino può, individualmente o insieme ad altri cittadini, presentare petizioni al Parlamento Europeo. Questo meccanismo di tutela dei diritti individuali e collettivi, a disposizione di ogni persona fisica o giuridica, che risieda o abbia sede sociale in uno Stato membro, è sicuramente uno dei più importanti e significativi legami tra i cittadini e le istituzioni europee. Il Parlamento europeo può sollecitare la Commissione affinché investa la Corte di giustizia di un ricorso per inadempimento. Le petizioni devono avere ad oggetto la sfera di attività della Comunità europea, includendo anche il II pilastro (PESC) ed il III (GAI);
· Accesso al Mediatore Europeo, art. 21, comma 2: è designato dal Parlamento europeo ed è un istituto di controllo sugli atti amministrativi coniati sui modelli svedesi e germanici dell’Ombudsman3, che assicura una migliore protezione dei cittadini nei casi di mala amministrazione. Si tratta di un ulteriore meccanismo di tutela stragiudiziale dei diritti dei cittadini. Il Mediatore indaga in piena autonomia, e talvolta anche di propria iniziativa, sui casi di cattiva amministrazione che si verificano nelle attività delle istituzioni o degli organi comunitari, escludendosi il Tribunale di primo grado e la Corte di giustizia, nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali. In ogni modo, non può ordinare ad un’autorità amministrativa di modificare una decisione tramite il pagamento dei danni, trattandosi di un compito degli organi di giustizia comunitaria. Sicuramente, è uno dei più importanti elementi nella cittadinanza europea, sostanziandosi soprattutto come controllo democratico delle stesse istituzioni europee, rendendo più vicine ed aperte, alle esigenze dei cittadini, le istituzioni europee. In tal senso ha contribuito nella correzione di alcune pratiche amministrative inadeguate.
A questi diritti base bisogna aggiungerne altri, di carattere “secondario” ma comunque incisivi per una maggior interazione tra i cittadini europee e le sue istituzioni. Tra questi il diritto di scrivere alle istituzioni o agli organi della Comunità in una delle lingue degli Stati membri: si costituisce così un ulteriore diritto di petizione rispetto a quelli precedentemente visti, inoltre il cittadino può svolgere un’azione diretta alla Corte di Giustizia o al Tribunale di Primo Grado in modo di ottenere una loro pronuncia; diritto di accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, secondo condizioni definite, da parte di ogni cittadino e di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro; diritto ad una buona amministrazione, il quale è un diritto composito che si sostanzia nel diritto ad essere ascoltato prima dell’emanazione di provvedimenti che rechino pregiudizio e diritto di accedere ai fascicoli che lo riguardano; l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni e diritto di risarcimento dei danni cagionati dalle istituzioni; diritto di rivolgersi in una delle lingue previste dai Trattati e di ricevere risposta nella stessa. L’insieme di tutti questi diritti assume una vera e propria rilevanza costituzionale alla stessa stregua di quanto avviene nelle Corti costituzionali degli Stati relativamente agli spazi dedicati ai principi fondamentali e ai doveri dei cittadini. La cittadinanza europea comporta, come si può constatare, un avvicinamento delle istituzioni ai cittadini europei, sia a livello statale sia al livello dell’Unione. L’istituto altresì compatta ed omogenea le popolazioni dei vari Stati membri in un’unica popolazione: quella europea. Alla cittadinanza è legata altresì la questione della Carta dei Diritti Fondamentali, proclamata al Consiglio Europeo di Nizza del 2000. I diritti sanciti nella Carta sono, infatti, diritti fondamentali dell’umanità, ma in particolare diritti fondamentali e inalienabili del cittadino europeo. Al cittadino europeo è garantita un’ampia gamma di diritti di rilievo non indifferente, una gamma di diritti che viene ad aggiungersi ai diritti classici e personali legati alla cittadinanza nazionale. Come si è potuto rimarcare all’inizio, il cittadino europeo è necessariamente il possessore di una delle cittadinanze nazionali, proprio perché il suo Stato è stato membro dell’Unione. Da ciò discende la coesistenza di due status giuridici, di due cittadinanze poste una accanto all’altra. Questo non comporterebbe un problema se non fosse che storicamente al concetto di cittadinanza nazionale è difficilmente accostabile il concetto di doppia cittadinanza. Il problema è stato connotato dal discutere su quale fosse l’istituto preminente, dato che nessuno voleva rinunciare alla primazia del concetto nazionale. Alla fine, si è giunti ad un’equa e soddisfacente conclusione, per cui, basandosi la cittadinanza europea necessariamente sul possesso della cittadinanza nazionale, e dato che a questa non vuole sostituirsi ma aggiungersi, e quindi le due cittadinanza possono benissimo coesistere l’una accanto all’altra. Tuttavia, resta da stabilire in che modo si affianchino: resta la cittadinanza europea un completamento di quella nazionale? non significherebbe questo riconoscere una non completezza della cittadinanza nazionale? Anche qui si è arrivati ad una conclusione. Innanzitutto, l’affermazione della pienezza e completezza delle cittadinanze nazionali e in secondo luogo, l’affermarsi della cittadinanza europea come complementare4. Questa definizione ha sancito il riconoscimento della doppia cittadinanza dove la nazionale è originaria e strettamente legata al rapporto cittadino-Stato e quella europea è anch’essa originaria, ma legata al rapporto cittadino-Stato membro-Unione. I due istituti si trovano affiancati e nessuno toglie qualcosa all’altro, anzi si arricchiscono l’un l’altro. Tuttavia, bisogna notare come tutt’oggi resti un problema, essendosi rilevato che l’europeismo è un sentimento poco e mal diffuso e come in realtà l’Unione non operi a stretto contatto con i cittadini e per questi.
2. La crisi del progetto europeo
In questo periodo storico, stiamo assistendo ad una serie di eventi che stanno minando la costruzione europea. I punti iniziali o di svolta di questa crisi, possono essere inquadrati in diversi momenti.
2.1. Un “salto irreversibile”
Alla base di questo declino, secondo Luigi Ferrajoli5, c’è l’irrazionale architettura istituzionale dell’Unione, che ha favorito lo sviluppo di politiche autolesioniste ad opera degli organi comunitari. Secondo Ferrajoli infatti, sono stati creati un mercato comune e una moneta unica, ma non anche un governo comune dell’economia e, in queste condizioni, la sola regola di convivenza che gli Stati membri sono stati capaci di inventare per proteggere le loro produzioni è stato il divieto per i governi di intervenire nelle vicende economiche con aiuti alle loro imprese in difficoltà onde impedirne il fallimento e, insieme, l’obbligo del pareggio di bilancio e della riduzione dei debiti pubblici. Di qui il passo indietro degli Stati nel governo dell’economia, cui ha corrisposto un enorme passo avanti dei poteri dei mercati, dei quali gli organi centrali dell’Unione hanno finito per farsi tramiti. Il risultato è stato un “mostro” istituzionale che ha portato all’abdicazione degli Stati al loro ruolo tradizionale di governo dell’economia e di garanzia dei diritti sociali, il trasferimento delle loro funzioni di governo agli organi dell’Unione, dotati così di poteri di tipo sostanzialmente federale, in quanto le norme da essi prodotte entrano in vigore negli ordinamenti degli Stati membri senza bisogno di ratifiche parlamentari; la subordinazione di fatto della politica europea ai poteri globali e selvaggi dei mercati, causati da un’assenza di un vero federalismo politico garantito da un’effettiva rappresentatività degli organi di governo e da limiti e vincoli costituzionali.
2.2. Un allargamento mal preparato
Ulteriore elemento di criticità è rappresentato dall’allargamento dell’Unione Europea ad est nei confronti dei paesi dell’ex Unione Sovietica. Questo ha rappresentato una svolta epocale per due motivi: in primo luogo, dopo oltre quarant’anni di divisione, con il crollo del muro di Berlino nel 1989, assistiamo alla fine del bipolarismo tra Oriente ed Occidente; in secondo luogo perché ha rappresentato il più grande allargamento della storia dell’Unione, comportando inevitabilmente diversi problemi. Innanzitutto, l’Europa “geografica” si è allungata verso Est, i membri dell’Unione sono saliti a ventisette, la superficie si è ingrandita del 34%, la popolazione è cresciuta di circa 105 milioni di cittadini. Inevitabilmente, il bagaglio storico comunitario è stato notevolmente arricchito, ma la stessa geografia politica, economica e culturale dell’Unione ha subito una modifica molto più profonda e significativa di quanto non fosse mai accaduto in passato. Il numero di paesi coinvolti, inoltre, è stato di gran lunga superiore a quello dei precedenti allargamenti rendendo difficile il raggiungimento di un compromesso sulle adesioni, materia che richiede l’accordo unanime degli Stati membri. Ulteriore punto riguarda la politica di sicurezza nei confronti delle migrazioni. Dopo la caduta del muro e l’apertura dei confini, si è assistito ad una nuova ondata migratoria proveniente dall’Est Europa, che ha diffuso all’interno dell’Unione un atteggiamento di rigetto e xenofobia. La “governance” delle migrazioni e la lotta contro l’immigrazione clandestina sono prospettate come la soluzione principale per dare sicurezza alle società europee, per evitare che contaminazioni culturali possano inquinare la loro identità. Tale atteggiamento non favorisce né l’approccio sereno degli autoctoni verso gli immigrati e neppure il processo di integrazione degli immigrati nel tessuto delle società di arrivo.
2.3. La crisi del XXI secolo: la globalizzazione.
Scaricare in modo univoco sulle migrazioni la causa dell’insicurezza che i cittadini europei vivono nell’epoca post-moderna, invece di affrontare in modo realistico le problematiche che hanno radici negli sconvolgimenti epocali o in una globalizzazione economica fuori da ogni controllo, appare funzionale a creare nell’opinione pubblica l’immagine di uno Stato vigile, preoccupato della sicurezza dei suoi cittadini. Ed è qui che subentra un’ulteriore fattore di crisi nel contesto europeo: la globalizzazione, intesa sia dal punto di vista economica-finanziaria, ma specialmente da un punto di vista socioculturale. Il problema della globalizzazione, da un punto di vista economico ha portato grandi multinazionali a sfruttare le lacune delle norme internazionali per aumentare i propri profitti, a discapito sia degli standard minimi lavorativi che, in una diminuzione degli introiti fiscali per diversi paesi europei. Da un punto di vista del contesto sociale, il processo di standardizzazione culturale, insito nella globalizzazione, produce un effetto indiretto nei confronti di gran parte della popolazione, che non trovando una “protezione” a livello statale o comunitario, si identificano nell’ambito locale e nell’incertezza6. Il nuovo tipo di società, in cui ci troviamo all’ombra della globalizzazione, è caratterizzato dal fattore digitale, dominato dall’Internet e dalle reti sociali, che promuove in non pochi casi relazioni identitarie tra eguali. I tradizionali mezzi di comunicazione sono entrati in crisi a causa del fenomeno Internet ed anche i poteri pubblici, statali ed europei, hanno perso gran parte della capacità comunicativa necessaria per controllare e promuovere identità legittimanti, così come per creare spazi pubblici a partire dai quali articolare il dibattito e la discussione plurale. Allo stesso tempo, si è interrotta la post-verità7, inteso come cultura della falsità pubblica e della disinformazione nella distorsione del dibattito pubblico, che, come un ariete di populismi integralisti ed escludenti, tiene in scacco non solo l’agorà digitale che, ad ogni modo si sarebbe aperta con internet, ma la stessa possibilità di dialogo e di incontro dialettico insita nell’identità comunicativa, la quale richiede un certo patriottismo costituzionale.
3. Prospettive future
La cittadinanza europea costituisce un fondamentale mezzo di coesione nel processo di integrazione europea. Da un punto di vista sociale, l’introduzione della cittadinanza europea ha reso possibile l’avvicinamento reale dei cittadini europei, seppur provenienti da tradizioni culturali diverse, che vanno ad arricchire quel concetto di demos europeo necessario ad una maggior impronta unitaria, mentre da un punto di vista giuridico, rappresenta un unicum nel suo genere. Non dobbiamo sottovalutare qual è stato il punto di partenza, infatti, sul piano politico, simbolico e giuridico muta la considerazione della persona. Dal trattato di Roma, con la circolazione delle persone, si faceva riferimento solamente ad una logica di mercato del lavoratore, mentre adesso, si afferma questo status fondamentale dei cittadini degli stati membri. È fondamentale, quindi, configurare un’autentica cittadinanza europea capace di riequilibrare la perdita di partecipazione politica da parte dei cittadini degli Stati membri dell’Unione, provocata dalla globalizzazione e dall’integrazione, non solo al fine di promuovere un’identità europea che legittimi il patriottismo costituzionale, ma per evitare il progresso ed il rafforzamento di identità nazionaliste. Si può pensare alla Brexit, basata sulla falsa promessa di un ritorno alla cittadinanza forte, indipendente e sovrana; ma anche, a livello regionale, ai diversi movimenti indipendentisti che si espandono negli Stati europei (come nel caso della Spagna con la Catalogna, del Belgio con le Fiandre, o dell’Italia con la Lombardia). Uno dei profili potenzialmente suscettibili di ulteriori sviluppi quindi, potrebbe concernere l’attribuzione di alcuni diritti politici a persone di Stati terzi residenti di lungo periodo in uno dei Paesi dell’UE. Si tratterebbe, in altri termini, della concessione di una “cittadinanza civica” 8 quale primo passo verso la diretta concessione della cittadinanza europea da parte dell’Unione. Per concludere, seguendo Habermas9, è necessaria più Europa, e pertanto, una Costituzione dell’Unione. Le sfide che impone oggi la globalizzazione per l’integrazione europea (sicurezza, fiscalità, politica monetaria e finanziaria, tutela dell’ambiente, diritti umani, solidarietà, ecc.) richiedono di approfondire l’integrazione. In caso contrario, la tensione tra l’Unione europea e gli Stati membri aumenterà ad un punto tale che difficilmente si potrà risolvere mediante il tradizionale dialogo.
Note
1 A. SABATO, La cittadinanza europea come cittadinanza costituzionale? op. cit.
2 F. MANETTO, Cittadinanza europea: dalla circolazione economica all’ipotesi di una “cittadinanza europea di residenza”.
3 A. ANSELMO, Il ruolo dell’Ombudsman nell’ordinamento comunitario, GIURETA Rivista di Diritto dell’Economia, dei Trasporti e dell’Ambiente, Vol. IX, 2011.
4 Art. 9, par 1 TUE, novellato dal Trattato di Amsterdam 1997. “la cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento della cittadinanza nazionale e non sostituisce quest’ultima”
5 L. FERRAJOLI, Democrazia e diritti nella crisi dell’Unione Europea
6 J.F.S. BARRILAO, Tra identità: Il futuro dell’integrazione europea nel contesto globale
7 Termine derivante dall’inglese post-truth, utilizzato per la prima volta dalla rivista statunitense The Nation nel 1992.
8 E. TRIGGIANI, Le nuove frontiere della cittadinanza europea, Cacucci Editore, 2011
9 J. HABERMAS, Questa Europea è in crisi, Editore Laterza, 2012