1. Introduzione
Il Trattato di Cooperazione Rafforzata tra Francia e Italia, firmato lo scorso 26 novembre a Roma e denominato “Trattato del Quirinale” ha suscitato un forte interesse in Europa in quanto espressione di un’espansione della relazione bilaterale trai due Paesi capace di ricalibrare in parte gli equilibri di forza europei e di rafforzare il coordinamento italo-francese in sede UE.
Italia e Francia hanno forti legami commerciali, specialmente nei settori automobilistico, farmaceutico, elettronico e agro-alimentare: l’Italia è il terzo fornitore di beni della Francia e il suo terzo mercato di esportazione, mentre la Francia è il principale investitore estero in Italia, con uno stock del valore complessivo di 88 miliardi di Euro nel 2020. Le due economie hanno anche sistemi produttivi integrati, con 1700 aziende italiane attive in Francia e 3000 francesi in Italia: fusioni italo-francesi hanno inoltre creato giganti globali come EssilorLuxottica e Stellantis (fusione alla pari tra Fca e Psa). Dalla collaborazione scientifica e tecnologica fino al settore del lusso, passando per lo spazio e il settore bancario, l’intensa e rapida integrazione delle catene del valore tra i due Paesi ha prodotto notevoli effetti di crescita, frutto della complementarità dei tessuti economici e sociali, oltre che della vicinanza geografica e culturale.
L’obiettivo principale del Trattato, però, è quello di costituire un’alleanza strategica tra Parigi e Roma attraverso uno strumento politico che serva a superare i disaccordi a livello bilaterale ed europeo. Sono numerosi i temi di riferimento: dalla politica europea a quella internazionale (in particolare sul Mediterraneo e sull’Africa, entrambi fondamentali per posizione geografica e interessi strategici), difesa, sicurezza, e ancora economia, industria, spazio, transizione ecologica e digitale, cultura e giovani.
Concretamente, Italia e Francia si consulteranno periodicamente (oltre ad organizzare un vertice governativo bilaterale ogni anno) per determinare un’agenda comune e tenere una linea unitaria non solo nelle sedi internazionali ma anche e soprattutto ai tavoli europei. Il Trattato prevede anche una cooperazione transfrontaliera tra le due polizie in un momento in cui l’Italia cerca una sponda sugli sbarchi e il presidente francese Emmanuel Macron è sempre più convinto che, oltre a rafforzare le frontiere esterne dell’Europa, sia necessaria una riforma della Convenzione di Schengen. Si punta inoltre a rafforzare la cooperazione anche con la partecipazione periodica di uno o più ministri di un governo a un Consiglio dei Ministri dell’altro governo, aumentando il coordinamento e la condivisione delle priorità.
Ma è soprattutto sulla politica climatica che le disposizioni del Trattato del Quirinale rappresentano un passo avanti sotto diversi aspetti. Nonostante l’agenda verde bilaterale abbia sempre ricoperto un ruolo secondario nei rapporti tra Parigi e Roma, rispetto ad altri temi come l’economia, la finanza e le migrazioni, la sezione di questo accordo dedicata all’ambiente prevede una cooperazione rafforzata tra Francia e Italia a livello europeo per aiutare l’UE a raggiungere il proprio obiettivo di neutralità climatica entro il 2050. Un passo utile per entrambe le parti impegnate in sfide interne da affrontare: la Francia deve gestire seriamente il ruolo del nucleare nel proprio mix energetico, mentre l’Italia ha ancora una forte dipendenza in materia di gas ed energia come la recente crisi ucraina ha messo ancora più in risalto.
A livello regionale, il nuovo accordo riconosce la stretta interconnessione tra Francia e Italia attraverso il comune bacino del Mediterraneo, dove i due attori si sono impegnati a promuovere l’uso sostenibile dell’energia e a sostenere gli investimenti verdi in Nord Africa e in Africa sub-sahariana. Mentre a livello multilaterale, Francia e Italia ribadiscono il proprio sostegno all’accordo di Parigi e all’attuazione degli impegni concordati in seno alla COP26, la Conferenza delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, tenutasi a Glasgow dal 31 ottobre al 12 novembre 2021, sotto la presidenza del Regno Unito. In generale, il Trattato sembra aver gettato le basi perché il motore franco-italiano affianchi quello franco-tedesco nell’affrontare alcune delle principali questioni all’ordine del giorno, tra cui il rafforzamento della sovranità europea e la risposta all’emergenza climatica. La Francia ha dichiarato di voler porre l’agenda digitale al centro della sua presidenza dell’UE, mentre la recente presidenza italiana del G20 e la co-presidenza della COP26 suggeriscono che un dialogo rafforzato con la Francia potrebbe aiutare l’UE ad agire geopoliticamente a livello multilaterale.
2. Possibili criticità presenti e future
Al di là delle dichiarazioni di amicizia e di principio, l’efficacia del Trattato si misurerà sulla base del livello di minore o maggiore istituzionalizzazione delle relazioni tra Italia e Francia. Innanzitutto, non va sottovalutato il fatto che la relazione italo-francese abbia attraversato dei momenti difficili negli anni recenti: nella prima fase del primo mandato di Macron, il Movimento Cinque Stelle (M5S), al governo in Italia, espresse sostegno alle proteste dei gilets jaunes che scossero la Francia tanto da portare al ritiro dell’ambasciatore francese a Roma in protesta contro l’incontro tra Luigi Di Maio, allora Ministro dello sviluppo economico, e i “gilet gialli” anti-Macron.
Permangono inoltre profonde divisioni tra i due Paesi sulla crisi libica e disaccordi sulla gestione della frontiera di Ventimiglia e il controllo dei flussi migratori, oltre a questioni di scottante attualità come il controterrorismo nel Sahel e lo sfruttamento delle risorse energetiche nel Mediterraneo orientale. Inoltre, a livello economico e finanziario, molte importanti opportunità sono andate perse, come la pubblicizzata fusione delle società di costruzione navale Chantiers de l’Atlantique e Fincantieri, andata in fumo dopo il veto del governo francese sull’acquisizione dei cantieri. Recentissimo fronte di tensione è stata la sentenza della Chambre de l’Instruction della Corte d’Appello di Parigi che ha deciso di negare l’estradizione richiesta dall’Italia per i dieci ex terroristi rossi arrestati nell’ambito dell’operazione “Ombre rosse” scattata in Francia nell’aprile 2021 contro i presunti colpevoli di atti di terrorismo in Italia tra gli anni ’70 e ’80, appartenenti alle Brigate Rosse, agli ex Nuclei Armati per il Contropotere Territoriale e a Lotta Continua.
Parte di queste tensioni si sono allentate dopo che il Partito Democratico (PD) ha sostituito la Lega come partner di governo del M5S e soprattutto dopo la nomina a primo ministro di Mario Draghi, legato al presidente Macron da una forte convergenza di vedute su integrazione e politica estera europea. Il successo del Trattato, quindi, si misurerà sulla efficacia di meccanismi concreti come lo scambio automatico di alti dirigenti pubblici o la creazione di comitati ad hoc e il rispetto di un calendario di incontri governativi al fine di prendere decisioni rilevanti per il futuro di entrambi i Paesi.
La reticenza del Trattato del Quirinale su alcuni punti non mette comunque in dubbio il carattere innovativo dell’accordo, specie se si pensa a come l’europeismo di Roma sia tradizionalmente votato a uno spiccato multilateralismo, mentre la firma del Trattato crea per la prima volta l’embrione di un rapporto privilegiato con un singolo Paese con il quale formulare un’agenda bilaterale specifica. I principali ostacoli sulla strada di questa nuova agenda restano, oltre alle manifestazioni anti-francesi degli ultimi anni, anche le critiche al presunto espansionismo da parte di Parigi in certi teatri internazionali. Tali atteggiamenti derivano da percezioni storiche post-risorgimentali, tornate in auge nel contesto neo-nazionalistico del XXI secolo, ma anche da una memoria diplomatica italiana che ha sempre dovuto fare i conti con i giochi di potenza del “concerto delle nazioni” europee.
3. Il Trattato del Quirinale nella prospettiva europea
Nonostante le critiche al Trattato del Quirinale, la fondamentale posta in gioco è quella di sancire un nuovo corso politico di convergenza fra Italia e Francia nell’ambito dell’UE e favorire forme di cooperazione e di meccanismi in grado di sfruttare e governare assieme una fase di nuova crescita comune. Nello specifico, entrambi i Paesi ne uscirebbero rafforzati: l’europeismo francese sarebbe ulteriormente assicurato e ribadito, mentre l’Italia guadagnerebbe un peso specifico negoziale rispetto ad altri partner come la Germania o gli Stati Uniti. In definitiva, sia Roma che Parigi potranno accrescere le loro possibilità di gestire in maniera proattiva l’odierna fase di complessità, affrontando congiuntamente le minacce, ma anche le opportunità, che si presenteranno.
Soprattutto, il desiderio franco-italiano di stipulare un nuovo accordo resta un punto di rafforzamento del nucleo centrale dell’UE. La partnership, infatti, potrebbe essere utile per ridefinire il ruolo internazionale dell’UE e garantire che il blocco agisca unitariamente su questioni prioritarie per Francia e Italia, pur consapevoli delle difficoltà sui negoziati sul debito e sulle regole fiscali del Patto di stabilità, oltre che sulla crisi in Ucraina.
Il risultato di una partnership più solida che aumenti lo status di Francia e Italia in Europa, in particolare rispetto alla Germania, è certamente un elemento di bilanciamento innegabile, anche se si tratta di un rafforzamento delle posizioni di Roma e di Parigi, non di un allentamento dei loro rapporti bilaterali con Berlino, che restano prioritari per entrambi. In effetti, il Trattato riflette la tendenza dei due Paesi a rafforzare il coordinamento intergovernativo bilaterale come parte integrante dei processi decisionali dell’UE, aprendo a una maggiore comunitarizzazione delle politiche volta a rafforzare la posizione di Francia e Italia prima delle sessioni negoziali in sede europea.
In questo senso, il Trattato del Quirinale potrebbe anche integrare il Trattato dell’Eliseo stipulato tra Francia e Germania nel 1963, con il quale i due Paesi stabilirono un accordo di collaborazione in settori essenziali, dalla sicurezza allo sviluppo economico e culturale. Tra Francia e Italia, invece, il Trattato potrebbe essere visto come un canale attraverso cui promuovere azioni sull’ambiente e sostenere i processi interni dell’UE: se Francia e Germania hanno interessi comuni in materia di sicurezza e difesa, lo stesso può valere per Francia e Italia sugli obiettivi green. Proseguire con l’implementazione dell’agenda verde potrebbe, quindi, aiutare a dissipare qualsiasi dubbio che lo scopo del Trattato sia sostituire gli equilibri di potere e le alleanze esistenti all’interno dell’UE.
Più in generale, Francia e Italia puntano a riformare la governance dell’Eurozona in modo da renderla maggiormente capace di avviare misure fiscali anti-cicliche, per esempio rendendo permanenti alcuni elementi di Next Generation EU come la capacità della Commissione di emettere debito sui mercati. Roma e Parigi vorrebbero anche elevare la governance della migrazione a livello Europeo (dal controllo delle frontiere alla gestione dei flussi irregolari a quella dei migranti regolari), oltre a dotare l’UE di maggiore autonomia strategica in politica estera e di sicurezza comune senza per questo allentare il legame con gli Stati Uniti.
Il Trattato del Quirinale appare, quindi, come un atto di diplomazia lungimirante che dovrebbe dare maggiore stabilità a una relazione politica complessa, espandere i legami economici e culturali e spingere verso un avvicinamento in politica estera, rafforzando l’identità europea di entrambi i Paesi. Se anche i successori di Macron e Draghi dovessero essere meno allineati, sarà difficile che essi possano ignorare del tutto i meccanismi di consultazione istituzionale creati dal Trattato.
4. Conclusioni
In conclusione, il Trattato del Quirinale vuole essere un’intesa strategica che corrisponde al carattere strutturale del rapporto tra Roma e Parigi, che nei secoli ha conosciuto intrecci permanenti, dalla comune civilizzazione latina, al Rinascimento, alle rivoluzioni liberali. Ma oltre alla storia, è l’attualità a determinare quanto i due Paesi siano legati da interessi comuni: sono fondatori dell’UE, membri di G7, G20 e Nato, entrambi con forte proiezione mediterranea, tra i maggiori contributori finanziari e operativi delle Nazioni Unite.
Seppure le relazioni franco-italiane abbiano conosciuto momenti di difficoltà e di divergenza, peraltro del tutto normali tra Paesi che, agendo nello stesso scacchiere geopolitico, perseguono obiettivi sovrapposti, il valore di una scelta così strategica risiede nel fatto che Francia e Italia sono grandi nazioni “complementari” la cui forza pesa e incide quando agiscono in sintonia. Dimostrazione di ciò è il confronto sul Recovery Fund, dove l’intesa di Macron con Conte prima e Draghi poi ha vinto le resistenze dei paesi frugali del Nord Europa, ottenendo misure finanziarie di dimensioni non scontate, ma anche il superamento delle divisioni del passato e il fronte comune non solo sulla condanna, ma anche sulle misure adottate contro l’invasione russa in Ucraina.
Il Trattato del Quirinale rappresenta insomma un’intesa decisiva sulle scelte che l’Unione Europea dovrà assumere nel prossimo futuro: la riforma del Patto di stabilità nella direzione di una maggiore flessibilità; la gestione dei debiti che ogni Paese ha contratto per affrontare le conseguenze della pandemia da Covid-19; una nuova politica migratoria fondata su una maggiore responsabilità di tutti i 27 paesi dell’UE; l’attuazione degli obiettivi assunti dall’UE per la neutralità climatica e la transizione energetica; la stabilizzazione del Mediterraneo; il rilancio della politica estera europea integrata da un sistema di difesa complementare alla Nato; le strategie con cui confrontarsi con i grandi players globali, a partire dalla Cina; le riforme necessarie ad accrescere il grado di coesione dell’UE e il suo ruolo nello scenario internazionale; l’atteggiamento da assumere nei confronti della Russia e dell’allargamento dell’UE verso est.
In definitiva, il Trattato del Quirinale tra Francia e Italia, il Trattato di Aquisgrana tra Berlino e Parigi (firmato il 22 gennaio 2019 con l’obiettivo di completare e rilanciare il trattato dell’Eliseo e di rinnovare gli impegni europeisti dei due Paesi), le intense relazioni tra Italia e Germania, i forti rapporti che Madrid coltiva con le altre tre capitali consentono a Italia, Francia, Germania e Spagna di poter esercitare insieme un ruolo di impulso e promozione di un’Europa più coesa e unita. Il convinto e riconosciuto europeismo di Macron, Draghi, Scholz e Sanchez è la risorsa più preziosa a cui attingere per questo salto in avanti dell’integrazione europea verso una visione geopolitica e una difesa comune europea, oltre a una cooperazione rafforzata nella lotta contro le migrazioni illegali. Tutti temi non più rimandabili all’azione singola degli Stati membri, ma da affrontare necessariamente adottando una visione europea sistematica e unitaria.
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Sitografia
R. Alcaro, “Trattato del Quirinale: un esempio di diplomazia lungimirante”, HuffingtonPost, 04 gennaio 2022,
L. Caracciolo, “Perché all’Italia serve la Francia”, Limes – Rivista Italiana di Geopolitica, 08 ottobre 2021, https://www.limesonline.com
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Repubblica Francese, Ambasciata di Francia in Italia, “Firma del Trattato del Quirinale”, 26 novembre 2021, https://it.ambafrance.org
D. Fabbri, “Perché il Trattato del Quirinale tra Italia e Francia”, Limes – Rivista Italiana di Geopolitica, 06 dicembre 2021, https://www.limesonline.com