Introduzione
Modulaw è uno studio legale internazionale con sede a Vienna e a Perth. La sua attività ha come focus principale quello di offrire assistenza e difesa legale ai dipendenti delle organizzazioni internazionali in materie relative al diritto internazionale del lavoro.
Modulaw si trova oggi alle prese con un possibile caso di diniego di accesso alla giustizia riguardante due ex consulenti civili internazionali (International Civil Consultants – ‘ICCs’) di EUFOR, le forze militari e civili multinazionali impegnate nelle missioni di pace dell'Unione europea, nell'ambito della Politica di sicurezza e di difesa comune. La questione principale sollevata dagli ICCs è la disparità di trattamento tra loro ed i dipendenti e membri del personale locale, in particolare gli LCHs (Local Civilian Hires). Questi ultimi avevano una situazione contrattuale analoga agli ICCs prima di alcune riforme migliorative che hanno interessato solo loro all’interno di EUFOR. La questione si trascina ormai da due anni e mezzo, durante i quali Ludovica Moro e Neha Dubey, gli avvocati di Modulaw a cui gli ex consulenti di EUFOR hanno affidato la loro difesa, hanno cercato di identificare il foro competente ad occuparsi del caso dato che la catena di comando di EUFOR ha negato di aver giurisdizione per poter farsi carico del reclamo. Da qui la necessità di identificare un forum alternativo.
1. Controversie internazionali
Ogni sistema giuridico prevede norme che regolamentano e definiscono le competenze dei tribunali per lo svolgimento delle proprie funzioni. La risoluzione delle controversie civili, penali e internazionali avviene quindi nelle specifiche sedi legali ad esse attribuite. In ambito internazionale, la Corte permanente di giustizia internazionale con sentenza del 1924, definì una controversia internazionale come: “un disaccordo su un punto di fatto o di diritto, una contraddizione, un’opposizione di tesi giuridiche o interessi”[1].
Data la norma consuetudinaria e cogente di divieto di ricorso all’uso della forza come metodo di risoluzione di controversie internazionali, la Carta delle Nazioni Unite ha riconosciuto l’obbligo in capo agli Stati di risolvere le controversie tra loro insorte “con mezzi pacifici, in maniera che la pace e la sicurezza internazionale, e la giustizia non siano messe in pericolo”[2].
2. Organizzazioni Internazionali
Ma cosa accade se le controversie coinvolgono internamente le organizzazioni internazionali (OI)?
Tali organizzazioni sono enti creati dagli Stati tramite accordi internazionali e dotati di un apparato istituzionale permanente al fine di realizzare scopi comuni attraverso lo svolgimento di attività unitarie[3]. “I trattati istitutivi delle organizzazioni internazionali presentano caratteri diversi rispetto agli altri accordi internazionali, in quanto danno vita a strutture istituzionali permanenti e autonome, dotate di una soggettività internazionale distinta da quella degli Stati membri”[4].
È importante osservare che la personalità giuridica internazionale è per le OI un requisito fondamentale, con la conseguente capacità di condurre attività di rilevanza esterna come quella concretizzantesi nella partecipazione ad un’altra OI.
Il possesso dello status di soggetto di diritto internazionale consente di essere titolare di diritti e obblighi internazionali, e si tratta di una soggettività di carattere ‘funzionale’ in quanto, a differenza degli Stati, le organizzazioni non godono di competenze generali ma sono dotate di competenze d’attribuzione stabilite nel trattato istitutivo (cosiddetto principio di specialità)[5].
3. Rapporti di lavoro all’interno di organizzazioni internazionali
Le organizzazioni internazionali hanno l'obbligo di offrire al proprio staff condizioni di lavoro eque e mezzi efficaci di risoluzione delle controversie. Questo requisito non è solo una conseguenza diretta della autodichia di cui godono le organizzazioni internazionali[6], ma riflette anche l'aspirazione delle organizzazioni di attrarre e mantenere una forza lavoro di talento e diversificata, offrendo un luogo di lavoro rispettoso. Il numero crescente di dipendenti colpiti da inique decisioni manageriali da parte delle organizzazioni internazionali, così come il numero crescente delle controversie di lavoro sottoposte a giudizio, indica la necessità di migliorare la capacità delle organizzazioni internazionali di prevenire e gestire efficacemente i conflitti[7].
La differenza fra un rapporto di lavoro soggetto alla legislazione nazionale e uno soggetto alle norme di un’organizzazione internazionale risiede nel fatto che mentre il primo è inquadrato in un sistema di tutele ben preciso e strutturato, inserito in un sistema di fonti coerente, il secondo è soggetto invece ad un sistema regolamentare piuttosto “scarno”, che manca di uniformità e coerenza.
Di solito, oltre che sul contratto di lavoro, tali rapporti si basano sulle c.d. Staff Rules and Regulations, le quali variano a seconda delle organizzazioni internazionali e che regolano diritti e doveri dell’organizzazione nei confronti del personale (e viceversa) così come le procedure atte alla tutela degli equilibri del rapporto di lavoro.
4. Controversie nelle organizzazioni internazionali
Le organizzazioni si autoregolano tramite un meccanismo autonomo di risoluzione delle controversie impiegatizie.
L’impiegato può impugnare la decisione presa dall’autorità competente tramite una procedura solitamente chiamata Request for Review. Se l’autorità in questione decide di non riconsiderarla, o se non potesse farlo per qualsiasi motivo, ci si rivolge ad un organo di appello interno (Appeal board), e se neanche davanti a quest’ultimo il dipendente riuscisse a trovare soddisfazione della propria pretesa, dovrà rivolgersi ad un tribunale esterno, come l’International Labour Organization Administrative Tribunal (ILOAT) o l’United Nations Appeals Tribunal (UNAT)[8]. Occorre specificare che questo, di solito, è il sistema di ricorso proprio delle organizzazioni internazionali “civili”, ovvero che non hanno scopi militari, dato che queste ultime hanno delle procedure diverse, che solitamente fanno riferimento alla “Catena di Comando”. Una catena di comando è una struttura organizzativa che documenta come ogni membro di un'organizzazione debba far capo ad una figura a lui sovraordinata gerarchicamente. Lo scopo è quello di distribuire il potere e le responsabilità: la catena assicura anche che ogni dipendente sia responsabile del proprio lavoro ma che abbia anche un leader più anziano che gli offre supporto, incoraggiamento e motivazione.Le unità delle organizzazioni sottoposte alla catena di comando possono intendersi sia come sottoposte ad un tipo di comando militare che a quello civile[9].
5. Il caso EUFOR
5.1 NATO ed EUFOR
L’Organizzazione del Trattato Nord Atlantico è una delle principali istituzioni internazionali del mondo. È un’alleanza politica e militare che riunisce 30 paesi membri dell’Europa e dell’America settentrionale. Questi paesi si riuniscono per consultarsi e cooperare nel campo della sicurezza e della difesa. Il trattato istitutivo della NATO, il Patto Atlantico, fu firmato a Washington il 4 aprile 1949[10].
L' intervento della NATO in Bosnia ed Erzegovina è stata una serie di azioni il cui obiettivo dichiarato era quello di stabilire una pace a lungo termine durante e dopo la guerra in Bosnia, ed ebbe inizio nel febbraio del 1992. Le forze di pace SFOR della NATO sono rimaste in Bosnia dal 1996 fino al 2004. In seguito, è stato raggiunto un accordo sull'uso da parte dell'UE delle risorse e delle capacità della NATO, l'accordo Berlin Plus, messo in pratica nel 2003 con il lancio della prima operazione militare dell'UE in Macedonia: Concordia. Ciò ha fornito non solo all'UE ma anche agli Stati Uniti la fiducia che l'UE sarebbe stata in grado di soddisfare le aspettative nel rilevare l'operazione militare della Bosnia-Erzegovina dalla NATO.
Quindi, nel 2004, l'UE ha preso il posto della NATO con l'operazione EUFOR "Althea", su mandato delle Nazioni Unite (UNSCR 1551 del 9 lug. 2004), con l’obbiettivo di mantenere la sicurezza della regione.
A questo proposito, il fatto che EUFOR Althea abbia preso il posto di una precedente operazione NATO utilizzando il suo asset è di particolare interesse per valutare la posizione e il ruolo dello strumento militare nella politica estera dell'UE.
In linea con la posizione euro-atlantica, il mandato e il numero delle truppe dell'EUFOR sono rimasti simili a quelli della SFOR. Inoltre, la NATO è rimasta presente con una capacità operativa più solida di una semplice presenza di consulenza o supporto[11].
L'ONU ha via via esternalizzato i complessi compiti di stabilizzazione e ripristino della sicurezza attraverso l'autorizzazione del Consiglio di sicurezza, prima per la NATO, poi per l'UE come quadro regionale capace e qualificato per operazioni collettive di sostegno alla pace dai molteplici compiti[12]. È una forza di stabilizzazione multinazionale e il successore legale della SFOR della NATO, schierato per assicurare il continuo rispetto dell'accordo di Dayton/Parigi e per contribuire a un ambiente sicuro e protetto (SASE) in BiH[13]. Come conseguenza, l’UE e la NATO hanno sviluppato una crescente cooperazione a livello istituzionale, che risulta però ancora incerta sulla divisione di competenze tra le due organizzazioni, specialmente per quanto concerne i rapporti di lavoro.
5.2 NATO e UE
A differenza di molte altre istituzioni multilaterali con cui l’UE interagisce, la NATO non è solo un partner, ma per alcuni aspetti anche un ‘concorrente’. Sebbene la cooperazione e la divisione del lavoro siano state sottolineate fin dall’inizio per evitare la concorrenza e la duplicazione dei mandati tra le due Organizzazioni, ciò si è dimostrato difficile da ottenere nella prassi. Al contrario, sono emerse pratiche parallele.
Il rapporto UE-NATO è basato sui principi delineati nel Consiglio europeo di Göteborg nel 2001 tra cui, ad es., interoperabilità, visibilità e autonomia decisionale. La successiva dichiarazione del dicembre 2002[14] sulle relazioni UE-NATO, a sua volta, elenca i principi fondanti la cooperazione, ovvero: un partenariato strategico, garantendo il rafforzamento reciproco degli sforzi di gestione delle crisi; il riconoscimento della loro diversa natura, con consultazione reciproca efficace; dialogo, cooperazione e trasparenza; rispetto per l’autonomia decisionale e i reciproci interessi nel rispetto degli Stati membri di entrambe le Organizzazioni e dei principi della Carta delle Nazioni Unite nonché sviluppo coerente, trasparente e rafforzamento reciproco dei requisiti di capacità militare comune alle due Organizzazioni[15].
È evidente una certa sovrapposizione su tutti i livelli operativi tra le due Organizzazioni e ciò può risultare non sempre chiaro nella ripartizione delle prerogative e delle responsabilità. In ogni caso, entrambe sono riuscite ad influenzarsi reciprocamente come attori della politica di sicurezza e di difesa internazionale.
5.3 Le particolarità del caso: disparità di trattamento tra gli ICCs e LCHs
Quando i clienti si sono rivolti a Modulaw stavano operando come consulenti civili internazionali (ICCs) per il controllo delle armi e come consulenti tecnici per il controllo delle munizioni.
Il 18 dicembre 2018, hanno presentato un reclamo formale al loro immediato supervisore in relazione all'applicazione delle regole del personale civile per il quartier generale dell'operazione di risposta alla crisi nei Balcani (CSR), ai sensi dell'articolo 33.2 delle Civilian Staff Rules (‘CSR’)[16], che regolano i reclami di lavoro presso EUFOR.
La questione centrale del reclamo riguarda la disparità di trattamento tra i consulenti civili internazionali - gli ICCs, e il personale civile locale, gli LCHs. Nonostante abbiano gli stessi ruoli e svolgano le stesse funzioni, gli ICCs hanno infatti diritti diversi e meno redditizi nell'ambito dei loro contratti di lavoro rispetto agli LCHs o ai civili internazionali della NATO (NIC). Questo ha creato una discriminazione tra membri del personale che avevano lo stesso datore di lavoro e che svolgevano le stesse mansioni.
La differenza di trattamento tra LCHs e ICCs era evidente in una serie di aree, come il pagamento degli straordinari, dei turni, delle ferie, o il diritto alla previdenza sociale e all'indennità di fine rapporto in caso di licenziamento e/o risoluzione del contratto.
Alla luce delle discrepanze esposte nella loro denuncia, i clienti hanno chiesto che i loro contratti ICCs fossero modificati con effetto retroattivo per fornire loro tutti gli stessi diritti degli LCHs.
La questione chiave da tenere a mente in questa analisi è l'intenzione dietro la disparità di trattamento del personale. Da un punto di vista del datore di lavoro, la logica che dovrebbe sottostare ai diritti limitati per i consulenti ICCs è legata al fatto che si tratta di personale assunto per uno scopo specifico e per un periodo di tempo determinato.
Tuttavia, questa logica perde di significato quando vengono rinnovati i loro contratti, per anni e senza interruzione, soddisfacendo così una necessità operativa di lungo periodo. Con il rinnovo continuo dei loro contratti, gli ICCs raggiungono di fatto lo status di membro del personale permanente e quindi non ha più ragion d’essere il loro status di consulenti esterni all’organizzazione, dato che non c’è più alcuna differenza tra loro e gli LCHs e dovrebbero quindi avere accesso agli stessi benefici.
Più di due anni dopo la presentazione del primo reclamo formale al colonello indicato come immediato supervisore dei clienti e considerato dalle CSR come autorità competente secondo la catena di comando, tuttavia, le legittime rivendicazioni dei clienti di Modulaw non sono ancora state affrontate né nella sostanza né nella forma, poiché sia la catena di comando di EUFOR che le altre istituzioni e organi europei hanno persistentemente rifiutato la loro competenza o giurisdizione per la disamina del caso.
Questo comportamento nega l'accesso ad un rimedio efficace per una presunta violazione dei ricorrenti[17].
L'articolo 33.2 delle CSR stabilisce infatti che "Se un membro del personale ha un reclamo contro l'applicazione del presente regolamento, il membro del personale si rivolgerà inizialmente al suo immediato supervisore. Se il reclamo è contro il supervisore immediato, il caso sarà indirizzato al livello immediatamente superiore. I supervisori che ricevono tali reclami coordineranno le risposte con il Civilian Human Resource Manager. Se il membro del personale non è soddisfatto, può arrivare fino al Comandante, seguendo la catena di comando. Se il reclamo raggiunge il livello del Comandante, il Comandante ascolterà personalmente il membro del personale e prenderà una decisione e la sua decisione sarà definitiva"[18].
Avendo la catena di comando di EUFOR declinato ogni competenza in merito alle doglianze in oggetto, si è proceduto rivolgendosi alle istituzioni dell'UE per identificare chi potesse essere l'autorità competente a decidere su un simile ricorso. Sono stati interpellati, senza alcun risultato: l'Ambasciatore capo della delegazione dell'UE in BiH, l’Alto Rappresentante dell'Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza e Vicepresidente della Commissione europea, il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE o EEAS in lingua inglese), la cancelleria del Tribunale della Corte di giustizia europea (CGCE) e il Mediatore dell’Unione europea[19].
Di fatto, il quartier generale della NATO di Sarajevo e l'EUFOR derivano dalla “Forza di stabilizzazione”, l’SFOR, la precedente missione NATO in Bosnia-Erzegovina. Tuttavia, non c'è stato alcun processo di armonizzazione del quadro giuridico applicabile e delle norme occupazionali sul lavoro. I documenti che regolano i dipendenti EUFOR sono presi in prestito dai regolamenti della NATO senza considerare le leggi sull'occupazione degli Stati membri dell'UE[20]. In particolare, il quadro giuridico applicabile alle missioni EUFOR sembra non tenere conto dei principi fondamentali del diritto dell’Unione e dei suoi stati membri in materia di diritto del lavoro.
Per esempio, l'articolo 34 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, sezione “Sicurezza sociale e assistenza sociale” al paragrafo 1 prevede che “l'Unione riconosce e rispetta il diritto alle prestazioni di sicurezza sociale e ai servizi sociali che assicurano protezione in casi quali la maternità, la malattia, gli infortuni sul lavoro, la dipendenza o la vecchiaia, nonché in caso di perdita del lavoro, secondo le norme stabilite dal diritto comunitario e le legislazioni e prassi nazionali”.
Inoltre, l'articolo 6, paragrafo 1, del trattato UE afferma che “l'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi enunciati nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE del 7 dicembre 2000, adottata a Strasburgo il 12 dicembre 2007, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati"; e al paragrafo 3 aggiunge che "i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, costituiscono principi generali del diritto dell'Unione”.
Queste disposizioni fondamentali non sembrano essere attualmente applicabili al personale ICCs di EUFOR, che lamenta discriminazioni di trattamento e che cerca di risolvere questioni relative ai rapporti di lavoro, senza tuttavia trovare un quadro normativo chiaro o disposizioni armonizzate negli strumenti legali e regolamentari applicabili.
6. Intervista a Ludovica Moro e Neha Dubey, socie fondatrici di Modulaw
Nell’ambito di questa intervista abbiamo provato con Ludovica e Neha, volti di Modulaw, ad analizzare e meglio chiarire gli aspetti principali di questa vicenda. L’intervista è stata realizzata in lingua inglese e tradotta dall’autrice[21]:
Vittoria: Ludovica e Neha, voi operate in due paesi diversi... Come gestite il vostro lavoro e casi come questo?
Ludovica: C'è un motivo per cui io e Neha siamo in due paesi diversi. Lavoravamo insieme a Londra, ci siamo conosciute lì e ci è piaciuto il nostro modo di lavorare. Eravamo partner del nostro precedente datore di lavoro e quando me ne sono andata per creare la mia rete di clienti, Neha mi ha seguito e abbiamo deciso di continuare la nostra collaborazione insieme. Neha prima viveva in Inghilterra, causa Covid ha deciso di tornare in Australia, dove è nata. Quindi ci siamo adattati a questa situazione, che alla fine è risultata più conveniente per i nostri clienti, perché ne abbiamo molti non solo in Europa, ma anche in Asia e nel Sud-Est asiatico. L’Australia è sullo stesso fuso orario di molti uffici regionali (come OMS, UNAIDS ecc.) quindi anche il lavoro ci risulta più facile.
Voglio aggiungere che per il tipo di casi che trattiamo non abbiamo bisogno di comparire fisicamente davanti a corti e tribunali.
Tutto viene fatto elettronicamente, quindi penso che questo sia un aspetto importante da considerare e anche una ragione per cui la nostra partnership e il nostro studio legale funzionano bene, perché non abbiamo bisogno di viaggiare e di apparire fisicamente all'ONU, a New York o a Ginevra. L'occasione di un'udienza pubblica è molto rara, quindi anche questo è un aspetto da tenere in considerazione.
Vittoria: È la prima volta che vi capita un caso come questo in cui si fatica a trovare la giusta sede?
Ludovica: Direi che è la prima volta che abbiamo incontrato questo livello di difficoltà nel trovare il foro competente per i nostri clienti. Di solito, il foro è facilmente identificabile nei regolamenti interni delle organizzazioni o delle entità internazionali con cui ci relazioniamo. Ci potrebbe essere qualche disaccordo per quanto riguarda, per esempio, i consulenti che non sono inclusi nel regolamento del personale delle Nazioni Unite. Ma una tale fatica nel trovare un forum di contenzioso adeguato per i clienti, sono abbastanza sicura che sia la prima volta, e spero anche l'ultima.
Neha: Sì, è stata una situazione unica. In questo caso abbiamo una catena di comando formata da poche persone, perché ci sono effettivamente solo due/tre livelli all'interno di EUFOR rispetto ad altre organizzazioni. Inoltre, in altre organizzazioni abbiamo sempre avuto più possibilità di risoluzione informale o, come ultima risorsa, ci siamo sempre potute rivolgere al direttore generale o a chiunque fosse a capo dell'organizzazione. Qui invece non abbiamo trovato trasparenza a causa della natura militare di EUFOR, e penso che questo sia il fattore chiave di distinzione. In altre situazioni, di solito si guarda a chi prende le decisioni piuttosto che a quale sia il forum competente. Così in alcune organizzazioni anche se ci sono diversi livelli di appello, la decisione effettiva continua ad essere presa dalla stessa persona. Qui invece non sappiamo nemmeno chi sta prendendo la decisione in primo luogo. È molto strano.
Vittoria: Alla fine c'è una mancanza di trasparenza. EUFOR sembra essere sotto il diritto dell'Unione europea ma allo stesso tempo della NATO e quindi si crea una sorta di limbo, giusto?
Neha: Esattamente, EUFOR continua a dire che hanno regole civili ed è l'unica cosa che applicano, ma se si studia la catena di comando online si vede che c’è una sovrapposizione di competenze con la NATO.
Ludovica: Voglio aggiungere che stiamo parlando di consulenti civili: anche se in questo caso uno dei nostri due clienti era dell'esercito britannico e l'altro dell'esercito austriaco, sono stati assunti come consulenti. Il loro ruolo specifico era controllare le munizioni e le armi disponibili nei Balcani. Il disarmo dei Balcani, fondamentalmente. Erano assunti come consulenti, quindi godevano anche di meno benefici e diritti degli altri dipendenti pubblici dell'Unione europea. Non avendo lo stesso livello di benefici e diritti si è creato questo limbo, soprattutto a causa dell’interazione tra i regolamenti dell'UE e della NATO che si traducono nelle Civilian Staff Rules, applicabili alla missione militare nei Balcani. C'è un certo livello di confusione su chi tratta con chi e come si distribuiscono i compiti tra la NATO e l'Unione europea al punto che, come abbiamo visto alla fine di questa saga di quasi tre anni, l'UE accusa la NATO e la NATO accusa l'UE per quanto riguarda le autorità competenti a trattare il reclamo. E questo è qualcosa di completamente inaccettabile.
Neha: Fondamentalmente, sappiamo quali sono le strutture a cui rivolgersi, ma non possiamo identificare il decisore corretto.
Ludovica: Usano il segreto militare come scusa per giustificare questo ping pong del "quello non è di mia competenza ma è di qualcun altro".
Vittoria: I regolamenti sono presenti, ma c’è una. certa confusione con l’autorità competente, che sembra non esistere.
Ludovica: Esattamente. Il regolamento è abbastanza chiaro e dice "il reclamo va rivolto seguendo la catena di comando", ma il problema è che la catena di comando non riconosce la competenza nell’esaminare il reclamo, quindi non si trova una soluzione.
Vittoria: Quando esattamente avete cominciato a pensare che si stava profilando un caso di diniego di giustizia?
Ludovica: All'inizio eravamo abbastanza sicure che la denuncia avrebbe seguito la catena di comando prevista. Credo di aver iniziato a percepire il totale disinteresse riguardo i diritti dei miei clienti e questo senso di negazione della giustizia quando siamo arrivati al punto di dover scrivere alla NATO. Così, quando la catena di comando all'interno di EUFOR ha dichiarato di non avere la competenza per decidere il reclamo, allora è stato il punto in cui ho iniziato a pensare che qualcosa non andava. Quando ho dovuto chiamare la Corte di giustizia dell’Unione europea chiedendo se fossero competenti loro, erano scioccati dalla mia domanda e non sapevano cosa dire. Mi hanno suggerito di contattare il Mediatore Europeo. Questo è successo un anno e mezzo fa. Quindi, direi che dopo un anno di tentativi per ottenere risposta al reclamo, ci siamo resi conto che si è profilato un chiaro caso di negazione della giustizia.
Neha: Il primo momento in cui ho perso le speranze è stato quando siamo dovute uscire dalla catena di comando dell'EUFOR, dopo aver fatto quello che le regole ci dicevano di fare senza successo. Abbiamo cercato di metterci in contatto con l'ambasciatore UE della Bosnia-Erzegovina e, solo in seguito, quando ci siamo rivolti al Mediatore e siamo tornati all’interno di un processo legale, con regole e procedure da seguire, ho avuto di nuovo speranza.
Ma quando l'Ombudsman ha interceduto per far sì che il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) fornisse una risposta, per poi risponderci "dovete fare un'altra domanda" ponendo esattamente la stessa questione che avevamo già posto un anno fa (ovvero quale fosse l’autorità competente a valutare il reclamo dei nostri clienti), penso che quello sia stato il momento in cui mi sono sentita abbandonata dalle istituzioni.
Ludovica: Dopo un anno, il Mediatore ha considerato il caso chiuso perché il Servizio europeo per l'azione esterna (SEAE) ci aveva già risposto dicendo che non erano competenti, ma questo non ha risolto la questione che è: "quale autorità è competente per i reclami dei nostri clienti?”.
Così il Mediatore Europeo ha ricominciato l'intero processo e ha inviato questa domanda al Servizio europeo per l’azione esterna. Hanno risposto impiegando mesi e mesi dicendo che dovevamo andare alla NATO perché non erano competenti loro. In realtà, se andate sul sito web dell'Unione europea e il sito web di EUFOR, troverete che il SEAE è in realtà l'organo di supervisione di tutte queste missioni militari, incluso di EUFOR. Devono essere competenti, o almeno suggerire la strada giusta da seguire. Così, naturalmente, abbiamo protestato con il Mediatore dicendo che avevamo già contattato la NATO.
Siamo in questo loop in cui nessuno si prende la responsabilità e non credo che abbia senso insistere con l'Ombudsman perché è chiaramente una perdita di tempo.
Neha: Quando abbiamo accettato questo caso, i nostri clienti ci hanno segnalato che c’era un contenzioso in corso sostanzialmente identico contro la NATO in Belgio (la sede della NATO è a Mons, Belgio). Così, quando i nostri clienti sono venuti da noi, abbiamo consigliato loro di fare un reclamo secondo le regole dell’UE, perché con EUFOR avrebbero avuto tutte le strutture, le istituzioni e le regole europee per assisterli, mentre la NATO segue una diversa procedura interna e dispone di un proprio tribunale. Quindi, in quel contesto, eravamo davvero fiduciosi che il sistema dell'UE sarebbe stato a nostro favore. Per quanto riguarda l'Ombudsman non direi che è stato completamente inutile, perché grazie alla sua intercessione il SEAE ci ha risposto e questo ha costituito un piccolo progresso. Ma ancora una volta il Mediatore è limitato in quello che può fare dovendo rispettare il suo ruolo specifico, e non possiamo chiederle chi è competente a decidere. Ognuno è un po' confinato dai propri mandati. Se il Mediatore avesse detto che il SEAE era l'autorità competente per trattare questa richiesta, il SEAE avrebbe potuto rispondere che non è vero e non avrebbe dovuto seguire ciò che diceva il Mediatore. L'ironia è che durante questi tre anni abbiamo perso tempo per trovare la giurisdizione e nessuno ha effettivamente esaminato il reclamo.
Vittoria: E i vostri clienti? Ora sono addirittura in pensione. Come sono stati questi tre anni per loro?
Ludovica: Per fortuna i nostri clienti sono stati davvero molto comprensivi della situazione e loro stessi sanno che è sempre difficile avere risposte chiare dalla catena di comando e da un’istituzione militare.
Anche se sono abbattuti da questa mancanza di reattività, non ci hanno mai rimproverato di non aver insistito abbastanza sul loro caso. Sanno che abbiamo fatto tutto il possibile per contattare tutti all'interno dell'Unione europea al fine di ottenere una risposta. Per loro è una questione di principio, non una questione di soldi, ma di trattamento equo. Sono entrambi in pensione ora e vogliono solo ottenere un po' di giustizia e questa è diventata la loro missione.
Neha: La più grande delusione è proprio che quando questo processo è iniziato avevano ancora due anni prima della pensione e tuttora sono senza risposte.
Vittoria: Quali sono le proposte per far sì che una situazione del genere non si ripeta in futuro? Nell'Unione europea ma anche nei casi in cui altri diritti sono in questa sorta di limbo?
Ludovica: È fondamentale la chiarezza della legge applicabile, anche se in questo caso non è quello che ci manca: le norme sono molto brevi e chiare nell'indicare cosa si deve fare per fare un ricorso o un reclamo ad escalation alla catena di comando. Sarebbe utile avere una struttura chiara che rifletta però la pratica.
Questo vale per ogni istituzione internazionale ma, come ho detto all'inizio, è la prima volta che abbiamo trovato un caso così intricato in cui nessuno si assume la responsabilità della richiesta. Dal mio punto di vista, il mio suggerimento in qualsiasi caso futuro sarebbe di essere più chiari nella struttura dell'autorità competente e nel sistema di deleghe della competenza nel trattare questo tipo di richieste.
Neha: Sì, come ha detto Ludovica, è il primo caso che abbiamo come questo e speriamo che sia l'ultimo. Vorrei solo aggiungere che un’altra possibile soluzione sarebbe quella di avere un'opzione di risoluzione informale per questo tipo di reclami amministrativi. Quando si ha a che fare con reclami disciplinari o molestie non è sempre appropriato avere opzioni di risoluzione informale, ma in qualcosa di questo tipo, se ci fosse stata una procedura informale o un punto di contatto, penso che avrebbe fatto un'enorme differenza. Non abbiamo avuto una sola telefonata con nessuno di queste agenzie e non è per mancanza di tentativi. Questa è la mia più grande raccomandazione. Un'altra cosa è che tutto questo è successo in una serie di circostanze rigidamente inquadrate. Non abbiamo alcun controllo su quelle che sono le procedure e non abbiamo altra scelta che seguire quelle regole, perché se cerchi di saltare qualche passo, rischi che qualcuno possa dire che non hai seguito le procedure e che questo rende l'intera richiesta irricevibile dal punto di vista della forma; quindi, devi fare affidamento su quella procedura formale per iniziare una discussione. Si è abbastanza limitati in quello che si può effettivamente fare, e se ci fosse un'opzione per fare pressione su qualcuno e avere una discussione informale ad un certo punto, allora non so se saremmo necessariamente dove siamo oggi.
Ludovica: Aggiungerei a questo che quando si ha a che fare con i militari è più difficile trovare un compromesso e convincerli che una discussione informale sarebbe più vantaggiosa per tutte le parti coinvolte. Tendono ad essere molto rigidi, quindi questo è un ulteriore problema quando si ha a che fare con questo tipo di istituzioni.
Vittoria: Immagino che sia difficile in effetti far interagire queste due sfere.
Ludovica: Non stanno facendo alcuno sforzo per applicare le norme e i regolamenti che sono applicabili ai membri del personale dell'UE a realtà specifiche come EUFOR. È difficile avere un'interazione tra le regole dello staff civile e quelle militari.
Non esiste un meccanismo che garantisca i tuoi diritti quando appartieni ai militari, ma in EUFOR sei assunto secondo un sistema di regole civili, che non è quello militare. Ci deve essere una sorta di collegamento tra i due diversi sistemi, perché altrimenti è impossibile farli funzionare.
Neha: Il sistema militare tende a gestire i propri affari internamente, così che non c'è interazione con nessuna istituzione politica. Quindi, per quanto riguarda EUFOR, è abbastanza sorprendente che non vogliano occuparsene.
Vittoria: Qual è la vostra speranza d'ora in poi?
Ludovica: Abbiamo riavviato il processo con l'European Union Support Group (EUSG). Come la NATO, hanno il quartier generale a Mons, in Belgio. Speriamo che presentare di nuovo il caso possa spingere EUFOR a trovare una soluzione costruttiva a questo problema.
Neha: La mia speranza è molto più semplice ed è solo che qualcuno risponda. Abbiamo fatto tutto il possibile e ora vogliamo che qualcuno si interessi al caso. Non solo per i nostri clienti, che ormai si sono ritirati a vita privata, ma anche perché vorremmo risolvere questa discriminazione tra consulenti locali e consulenti internazionali.
Ludovica: Dal punto di vista giuridico il caso è molto interessante perché è un caso di diniego di giustizia. Mette in evidenza l'incoerenza esistente all'interno dell'UE e all'interno di queste istituzioni di pace come la NATO e le forze militari dell'UE, quando non sono nemmeno in grado di trovare una soluzione per il loro personale interno per avere accesso alla giustizia e alla parità di trattamento.
Neha: Non è nemmeno che non riescono a trovare la soluzione, semplicemente non si preoccupano affatto della questione. Questo la dice lunga sulle priorità di queste organizzazioni. Forse uno dei motivi per cui non vogliono occuparsi di questo caso è che se riconoscessero che c'è un’ingiustificata disparità di trattamento tra i consulenti internazionali e locali che devono essere equiparati, questo avrebbe conseguenze economiche per le loro operazioni in molti paesi diversi.
6. Conclusione
Le CSR e per certi versi il quadro legislativo della NATO sono strumenti applicabili a EUFOR; tuttavia, EUFOR è una realtà facente parte dell’Unione europea; di conseguenza, il caso in oggetto dovrebbe essere trattato in conformità con le norme e le direttive dell'UE. Si dovrebbe mirare a una maggiore uniformità e coerenza tra ciò che è chiaramente indicato come procedura da seguire per i reclami, e ciò che poi rappresenta la realtà effettiva.
Non si dovrebbero mai venire a creare situazioni di limbo per lavoratori, dipendenti e collaboratori esterni delle organizzazioni internazionali. È inoltre di fondamentale importanza rispondere alle sfide internazionali della cooperazione civile-militare.
Le organizzazioni internazionali possono infatti essere un potente strumento di inclusione ed espansione, riflettendo la grande diversità delle esperienze dei lavoratori e la protezione dei diritti sociali e del lavoro. È importante stabilire condizioni di lavoro umane, mantenendo un equilibrio tra i diritti e gli interessi tanto dei lavoratori quanto dei datori di lavoro.
Lavorare per queste istituzioni non può e non dovrebbe diventare uno svantaggio.
(scarica l'analisi)
Note
[1] Sentenza del 30 agosto 1924 Concessioni Mavrommatis in Palestina, Grecia c. Regno Unito [2] Art. 2, par. 3 Carta ONU. [3] Art. 2 par i) Convenzione di Vienna del 1986 sul diritto dei trattati conclusi tra organizzazioni internazionali e tra organizzazioni internazionali e Stati: “l’espressione «Organizzazione internazionale» indica una organizzazione fra governi.” [4] https://www.treccani.it/enciclopedia/organizzazioni-internazionali/ [5] Rivista Semestrale di Diritto – ISSN 2724-2862 [6] “Le organizzazioni internazionali, in qualità di soggetti derivanti dalla volontà degli Stati, godono di un’immunità volta a garantire l’indipendenza dell’esercizio della loro missione. In tale contesto, alcuni individui chiamati in veste ufficiale presso le organizzazioni internazionali possono beneficiare di uno status particolare.” https://www.eda.admin.ch/eda/it/dfae/politica-estera/diritto-internazionale-pubblico/privilegi-e-immunita/immunita-organizzazioni-internazionali.html [7] Best Practices in Resolving Employment Disputes in International Organizations Conference Proceedings, ILO Geneva, 15-16 September 2014; Edited by Annika Talvik [8] “Un'agenzia specializzata delle Nazioni Unite che si occupa di promuovere la giustizia sociale e i diritti umani internazionalmente riconosciuti, con particolare riferimento a quelli riguardanti il lavoro in tutti i suoi aspetti.” https://it.wikipedia.org/ [9] https://it.chalized.com/capire-la-catena-di-comando/ [10] https://www.nato.int/nato-welcome/index.html [11] “The changing character of EUFOR Althea: power politics or learning?”; Trineke Palm; Pages 67-86 [12] The Practice and Patterns of EU Military Operations in Concert with the United Nations; Csaba Toro; Journal of Conflict and Security Law Advance Access published July 29, 2015 [13] The Case of Eufor Operation Althea: Ünsal SIĞRI, Giuseppe CAFORIO, Ufuk BAŞAR Başkent University, Ankara, Turkey, Italian Interuniversity Centre of Historical and Military Studies, Milano, Italy, Cumhuriyet University, Sivas, Turkey [14] “Gli accordi Berlin Plus, che consentono all’Unione europea di accedere ai mezzi e alle capacità di pianificazione e di comando della Nato per realizzare missioni di gestione delle crisi. Gli accordi Berlin Plus sono stati attuati con successo in Macedonia e in Bosnia, dove l’Ue ha assunto la guida di missioni prima dirette dalla Nato, ma continuando a utilizzare la struttura di comando dell’Alleanza”. https://www.iai.it/sites/default/files/pi_a_c_069.pdf [15] “I rapporti tra Unione Europea, Organizzazioni Internazionali ed altre forme di cooperazione organizzata: dinamiche di influenza nella governance globale”- Tesi di Dottorato, Università di Pisa, Dipartimento di Giurisprudenza-Dott. Luigimaria Riccardi - da pag. 250. [16] Se un membro del personale ha un reclamo contro l'applicazione del presente regolamento, il membro del personale si rivolgerà inizialmente al suo immediato supervisore. Se il reclamo è contro il supervisore immediato, il caso sarà indirizzato al livello immediatamente superiore. I supervisori che ricevono tali reclami coordineranno le risposte con il CHRM. Se il membro del personale non è soddisfatto, può arrivare fino al Comandante, seguendo la catena di comando. Se il reclamo raggiunge il livello del Comandante, il Comandante ascolterà personalmente il membro del personale e prenderà una decisione e la sua decisione sarà definitiva". Ref 2540/2/OJS 23 Marzo 2012 [17] “Denial of justice is traditionally defined as any gross miscarriage of justice by domestic courts resulting from the ill-functioning of the State’s judicial system. It may thus arise, broadly speaking, out of acts of the judiciary as well as of acts of the executive and the legislature affecting the administration of justice. A duty of States to ensure a proper administration of justice towards foreigners, whether in criminal, civil, or administrative cases, falls within the more general duty of protection of the person and property of foreigners laid down in.” Oxford Public International Law https://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e775?prd=EPIL [18] “Review of the Civilian Staff Rules for crisis response operation (CRO) headquarters in the Balkans” (Balkans CSR) [19] Il Mediatore europeo è un organo dell'UE istituito per indagare sulle denunce di cattiva amministrazione nelle istituzioni e negli organi dell'Unione europea. Ha il diritto di ricevere e indagare sui reclami di cittadini, imprese e organizzazioni dell'UE e di chiunque risieda o abbia la propria sede legale in un paese dell'UE. Il Mediatore può trovare cattiva amministrazione se un'istituzione non rispetta i diritti fondamentali, le norme o i principi giuridici o i principi di buona amministrazione. Si tratta, ad esempio, di irregolarità amministrative, iniquità, discriminazione, abuso di potere, mancata risposta, rifiuto di informazioni e ritardi inutili. Qualsiasi cittadino o residente dell'UE, o impresa, associazione o altro ente con sede nell'UE, può presentare un reclamo. https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/european-ombudsman_it [20] https://www.iai.it/sites/default/files/pi_a_c_049.pdf ; LE MISSIONI PESD Operazioni, strutture, capacità [21] Con l’aiuto di Alessandro Rosa, consulente legale per Modulaw
Bibliografia
“Best practices in resolving employment disputes in international organizations”- ILO;
“The Elgar Companion to the Hague Conference on Private International Law”- Thomas John, Rishi Gulati, Ben Koehler, 2020;
“The Evolving EU, NATO and Turkey Relationship: Implications for Transatlantic Security”- V. S. Ülgen, in EDAM Discussion Paper Series, 2008, No. 2.; H. Kramer, Turkish Accession Process to the EU: the Agenda Behind the Agenda, SWP Comments, 25 October 2009, disponibile su https://core.ac.uk/download/pdf/11740131.pdf;
“Le missioni militari: la forza di reazione rapida, i rapporti con la NATO e la partecipazione di Stati terzi alle operazioni dell’Unione” -V.C.Novi cit., pp. 231-232.