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Questione migratoria e controllo del confine moldavo-ucraino nella missione EUBAM

Aggiornamento: 23 mag 2022

Fonte: Wikipedia

1. Introduzione


In seguito allo scoppio della guerra in Ucraina nel febbraio 2022, è prepotentemente riemerso il tema dei flussi migratori in transito dall’Ucraina verso la Moldavia. In poche settimane, più di 400 mila persone hanno lasciato l’Ucraina arrivando in Moldavia: un flusso costituito prevalentemente da donne e minori[1]. La crisi migratoria conseguente al conflitto innesca diverse riflessioni, non ultima quella del ruolo dell’Unione europea (UE) in merito in merito alla sicurezza di una frontiera tanto strategica quanto problematica e che, alle sue porte, può innescare a sua volta fenomeni destabilizzanti all’interno dello spazio europeo. Restando sul confine moldavo-ucraino e sulla questione migratoria, dunque, è questa una riflessione sul potere dell’Unione oltre i propri confini (interni o con Paesi terzi), nonché sugli strumenti di cui vanta per poter attuare la propria politica di vicinato.


Dal momento in cui la politica migratoria esterna ha i suoi limiti rispetto al confine in questione, questo articolo si pone perciò l’obiettivo di esplorare, seppur sinteticamente, il quadro operativo offerto dalla missione civile EUBAM dell’UE in Repubblica di Moldavia. La sua azione costituisce principale vettore dell’azione europea di sostegno alla frontiera moldavo-ucraina che, per via della sua segmentazione – dell’assenza cioè di controllo effettivo in alcune aree – può vantare di un maggiore impatto rispetto agli strumenti pattizi più convenzionali. Com’è strutturata l’azione dell’Ue in merito alla questione migratoria in un confine tra Paesi terzi che – come quello tra Moldavia ed Ucraina – la coinvolge operativamente? S’intende orientare la riflessione in particolare su un aspetto, quello legato alla strutturazione di un processo di policy abbastanza complesso, su cui è articolata l’azione esterna dell’Unione in materia di migrazione e controllo della frontiera moldavo-ucraina.


Verrà anzitutto discusso della collocazione di tale missione nell’ambito dell’azione esterna dell’Unione come strumento di diversificazione rispetto a una cornice politico-negoziale.[2] Poi, si analizzeranno le priorità di suddetta missione, collocandovi la questione migratoria. Infine, si tenterà di ricostruire l’ecosistema di governance della sicurezza transfrontaliera moldavo-ucraina.

Fig.1: Il processo di policy della missione EUBAM. Fonte: elaborazione personale

2. Collocare la questione migratoria inerente al confine moldavo-ucraino nell’azione esterna dell’Unione europea


Vi è un rapporto di causazione fondante l’intera riflessione, quello tra migrazione e controllo: in contesti turbolenti, critici sotto il profilo migratorio, aumenta cioè il bisogno di monitoraggio. Questa relazione diretta si esplica con particolare rilievo nelle frontiere: le aree di per sé maggiormente esposte a flussi migratori. In particolare, nell’ambito delle frontiere tra Paesi terzi, l’UE subentra nel tema della migrazione soprattutto per mezzo di una politica tesa a creare meccanismi di controllo dei confini.


Ciò detto, nello studio della politica migratoria europea, va anzitutto distinta la dimensione interna da quella esterna. Mentre nella prima un riordino – soprattutto partire dalle modifiche introdotte dal Trattato di Amsterdam del 1997 – ha comunitarizzato tali materie dell’ex Terzo pilastro giungendo a una disciplina unificata rappresentata dallo Spazio libertà, sicurezza e giustizia (SLGS), la dimensione esterna è diversa. La politica migratoria esterna dell'UE si fonda sull'approccio globale in materia di migrazione e mobilità (il GAMM, introdotto nel 2005).[3] Si tratta di approccio costruito sullo strumento – pattizio e non vincolante (di soft law) – dei partenariati con i Paesi terzi, e finalizzato a un dialogo con i Paesi di origine e di transito, basato sulla solidarietà e la responsabilità. Per consolidare ed estendere le iniziative esistenti, è stato inoltre creato il quadro di partenariato con i Paesi terzi in materia di migrazione.[4]


Tale politica – come anche la sua dimensione interna – poiché maggiormente incentrata sul rimpatrio e la reintegrazione di migranti nei Paesi partner, esula dal ruolo dell’Unione nella dimensione transfrontaliera moldavo-ucraina, oggetto di particolare turbolenza a seguito dello scoppio della guerra in Ucraina nel febbraio 2022, e all’esodo di rifugiati verso la Repubblica moldava. Invero, essa è complementare alla politica estera e alla cooperazione allo sviluppo dell'Unione; l’impatto del flusso migratorio in Moldavia, quantomeno in un momento tanto critico come quello dettato dall’attualità, può essere attenuato dall’azione esterna dell’Unione ricorrendo ad altri strumenti. Se ne offre un sintetico richiamo. Con riferimento al confine moldavo-ucraino, sovvengono due strumenti europei di sostegno alla Repubblica moldava in merito alla crisi migratoria: da un lato, l’Accordo di associazione (AA) – rientrante nel quadro della Politica europea di vicinato (PEV)[5] – UE-Moldavia in vigore dal 2016, e in particolare la cooperazione in materia di migrazione e gestione delle frontiere come da esso regolata; dall’altro la missione civile EUBAM.[6] Un binomio – quello AA-EUBAM – che contempla strumenti politico-diplomatici, economici, securitari e sanzionatori, senza tuttavia rinunciare a una sostanziale diversificazione dell’azione esterna, oltre ai negoziati, ovvero oltre a quella cornice offerta dall’accordo.[7]. Per via della sua complessità, comprendente peraltro le questioni derivanti dall’irrisolutezza del conflitto congelato e l’assenza di un effettivo controllo nella regione secessionista della Transnistria, è nell’operatività della missione EUBAM che si potrà rinvenire il maggior contributo europeo alle questioni migratorie al confine moldavo-ucraino.

Fig.2: Le missioni dell’Unione europea. Fonte: Servizio europeo per l'azione esterna

3. EUBAM


Anzitutto, va chiarita l’area operativa della missione civile EUBAM. Essa coincide con il confine moldavo-ucraino che, da Criva a Mamalyha, è lungo 1,222 chilometri (un terzo dei quali con la Transnistria, su cui il governo moldavo non esercita il proprio controllo).[8] Su tale confine sono presenti 26 valichi di frontiera, cui si possono sommare altri 9 interni alla Repubblica moldava, tra la Transnistria e il resto del Paese (Bessarabia).


Obiettivo generale della missione è quello di favorire la resilienza transfrontaliera, reso possibile dal finanziamento erogato dallo strumento «NDICI-Global Europe».[9] Un concetto, quello della resilienza, specificatamente indirizzato a due questioni fondanti del programma relativo al settennato operativo 2021-2027: quella della migrazione e quella riferita a «diritti umani, democrazia, governance». Così, entrando nella «fase 13», l’Unione per mezzo di EUBAM intende continuare a perseguire le priorità precedenti nonostante le limitazioni, rafforzando in queste questioni la sua azione.


L’azione di EUBAM è formulata sulla base di tre priorità: misure di armonizzazione legislativo-procedurale della Moldavia all’UE e costruzione di un clima di fiducia (detto in inglese confidence-building); sostegno alla messa in opera di una gestione integrata dei confini (detta IBM, Integrated Border Management); sostegno al contrasto ai crimini transfrontalieri. La Transnistria, in particolare, è l’area su cui EUBAM si concentra maggiormente, e su cui risulta più efficace dello strumento convenzionale.


4. La seconda priorità della missione EUBAM


È soprattutto nell’ambito della seconda priorità che il tema della migrazione è incardinato nella politica europea nei confini Moldavia-Ucraina e Moldavia-Transnistria. La si può scindere in tre aspetti.

Innanzitutto, risulta prioritario per gli interessi europei nella regione contribuire a migliorare la cooperazione transfrontaliera, e quella tra le agenzie doganali e di frontiera di entrambi i Paesi (Ucraina e Moldavia). Risulta altresì prioritaria la valutazione preliminare dei requisiti (compresi quelli giuridici, politici e operativi) per la piena attuazione e il monitoraggio e la verifica in situ dei valichi di frontiera gestiti congiuntamente (JUCP). Infine, la missione sosterrà l'armonizzazione di norme e procedure di controllo delle frontiere doganali e commerciali della Moldova e dell'Ucraina con quelle degli Stati membri dell'UE. Queste attività rientrano nel contesto delle strategie nazionali «IBM» di entrambi i Paesi. Così, la politica europea si auspica un ritorno al controllo effettivo da parte del governo moldavo di quel terzo di confine totale moldavo-ucraino ancora indipendente dalle autorità di Chisinau.


Si intende agire sul fenomeno migratorio, dunque, cercando di produrre dei risultati di una policy: l’Unione europea ne auspica tre:

  • l’estensione controllo congiunto moldavo-ucraino ai valichi di frontiera;

  • l’incremento dell’efficienza dei controlli doganali e di frontiera;

  • l’allineamento dei processi transfrontalieri con gli accordi di associazione e le disposizioni sulla gestione integrata delle frontiere.

Quelli appena elencati sono aspetti di un più ampio risultato atteso: così, l’azione esterna tende verso lo sviluppo di una gestione integrata delle frontiere lungo il confine moldavo-ucraino. Affiancati ai risultati attesi, vanno altresì richiamati i prodotti attesi (output) dalla politica pubblica: quelli, in particolare, legati alla seconda priorità, che sono:

  • la mobilitazione dei servizi partner per l'attuazione del piano d'azione sull'istituzione dei valichi di frontiera gestiti congiuntamente (JUCP);

  • l’assistenza nei servizi partner, nella valutazione delle esigenze e dei requisiti minimi per l'attuazione dei valichi di frontiera.

Fig.3: La missione Eubam. Missione civile Eu “Eubam”

5. Gli attori della governance dell’attuazione di EUBAM al confine moldavo-ucraino


Va a questo punto detto che l’aspetto essenziale dell’azione di EUBAM – su cui poggia la politica descritta sopra – è l’identificazione dei portatori d’interesse (stakeholder). Si tratta di quell’ecosistema di attori coinvolti in particolare dall’implementazione della politica e dal monitoraggio delle attività: un sistema di governance transfrontaliera. Se ne offre di seguito una elencazione:

  • Polizia di frontiera della Repubblica di Moldova: essa sta attuando la politica «IBM» di sorveglianza e controllo delle frontiere, prevenendo e combattendo la migrazione irregolare e la criminalità transfrontaliera. Copre il confine moldavo con l’eccezione del segmento transnistriano.

  • Servizio di guardia di frontiera dell'Ucraina: detiene la responsabilità di sorvegliare il confine di stato dell'Ucraina, esercita il controllo di frontiera, svolge servizi di intelligence, partecipa alla lotta contro la criminalità organizzata e contrasta l'immigrazione irregolare.

  • Servizio doganale della Repubblica di Moldova: organismo preposto all'applicazione della legge subordinato al ministero delle Finanze, e responsabile della riscossione dei dazi doganali, delle tasse e della lotta contro le frodi doganali, facilitando il commercio e proteggendo i cittadini e il mercato.

  • Servizio doganale statale dell'Ucraina: nel 2019 è stato diviso in due servizi statali separati: il servizio doganale statale e il servizio fiscale statale.

  • Ufficio delle politiche di reinserimento della Repubblica di Moldova: responsabile dell'attuazione delle politiche in materia di reinserimento, garantisce altresì lo sviluppo del processo negoziale per la soluzione al conflitto congelato in Transnistria.

  • Agenzia europea delle frontiere e della guardia costiera (Frontex): la missione continuerà la sua cooperazione con Frontex per l'attuazione di attività operative di controllo delle frontiere congiunte.

  • Missione OSCE in Moldavia: l'OSCE, in qualità di co-presidente del processo negoziale «5+2», coordina assieme a EUBAM le misure in corso e proposte per rafforzare il clima di fiducia.

Ne consegue che l’UE non governa da sola la cooperazione al confine moldavo-ucraino e quindi la questione migratoria nella regione di frontiera. Si tratta invero di un ecosistema operativo, lontano da un approccio gerarchico e teso allo scambio tra i vari attori. Semmai, per mezzo di EUBAM, l’Unione assume un ruolo di prima inter pares nel coordinamento dell’attuazione di una politica pubblica – quella dell’azione esterna – che senza suddetti attori non potrebbe essere messa in opera. Un sistema che intende produrre un efficace meccanismo di monitoraggio dei confini, con particolare enfasi sul segmento transnistriano: l’assistenza dell’UE ne è la base.[10]


Non ci si addentrerà nella valutazione dell’impatto di tale politica, per una ragione di sintesi ma soprattutto poiché risulta difficoltoso produrne una con accuratezza: sarà possibile in un più lungo periodo di tempo. Si può tuttavia dire che il monitoraggio prodotto da EUBAM[11] mostra una tendenza altamente positiva allo sviluppo di una gestione integrata del confine moldavo-ucraino. Ovviamente, tale sistema non è pensato per una crisi come quella innescata nel febbraio 2022: questo ne complica ulteriormente una valutazione in merito all’impatto.


6. Conclusione


Le frontiere tra stati sono quelle realtà maggiormente esposte alle crisi, alle transizioni e alla conflittualità e costituiscono la base per la riflessione del ruolo dell’UE in qualità di attore geopolitico. Per questo motivo, la riflessione è spontaneamente incentrata sul confine moldavo-ucraino.


Si sono raccolti gli elementi per fornire una descrizione, seppur sintetica, del processo di policy della missione EUBAM. Dopo averla collocata nell’ambito dell’azione esterna dell’Unione, se ne è ricollegata l’importanza strategica in materia di controllo ai confini tra Paesi terzi. È perciò questo un ruolo che riveste l’Unione, quello assicurare la creazione di un meccanismo efficiente di monitoraggio tra Paesi non membri che, purtuttavia, come nel caso in questione, sono attraversati da un problema epocale di migrazione alle loro frontiere. Coinvolgendo la stessa Unione nel suo bisogno vitale di un vicinato stabile, non può questa politica, come descritta, che fornire le basi per un impegno maggiore nella materia, che potrà giungere sino a una sostanziale riflessione in merito alla competenza esterna dell’UE, ancora limitata ma sempre più necessaria per risolvere i problemi alle sue porte.


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La questione migratoria controllo EUBAM Alessandro Vitiello_final
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Note

[1] Sito web UNHCR: https://data2.unhcr.org/en/situations/ukraine [2] Montesano, The Europeanisation of Moldova: Is the EU on the Right Track?, Clingendael Report, Netherlands Institute of International Relations, The Hague, July 2016 [3] Casolari, L’interazione tra accordi internazionali dell’Unione europea ed accordi conclusi dagli Stati membri con Stati terzi per il contrasto dell’immigrazione regolare, In Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, Fascicolo 1/2018 [4] La questione migratoria, in Politiche dell’UE – Al servizio dei cittadini, Parlamento europeo, 2019 www.europarl.europa.eu/thinktank [5] Più in particolare, nell’ambito del programma di associazione del Partenariato Orientale [6] UE-Moldavia: http://ec.europa.eu/external_relations/Moldavia/index_en.htm [7] Alcaro, Comelli, La politica europea di vicinato, in Quaderni dello IAI, Istituto Affari Internazionali, Roma, Marzo 2005 [8] Documento d’Azione per EUBAM 13 – Favorire la resilienza al confine (EN: Action Document for EUBAM 13 – Supporting resilience across borders), 10/2021 [9] Ibidem [10] Venturini, Prevenzione dei conflitti alle porte dell’Europa: la costruzione di una pace stabile in Moldavia-Transnistria, in I Quaderni Per la Gestione Costruttiva dei Conflitti, Centro Studi Difesa Civile, Quaderno No. 1/2011 [11] Documento d’Azione per EUBAM 13 – Favorire la resilienza al confine (EN: Action Document for EUBAM 13 – Supporting resilience across borders), 10/2021


Bibliografia

  • ALCARO R., COMELLI M., La politica europea di vicinato, in Quaderni dello IAI, Istituto Affari Internazionali, Roma, Marzo 2005

  • CASOLARI F., L’interazione tra accordi internazionali dell’Unione europea ed accordi conclusi dagli Stati membri con Stati terzi per il contrasto dell’immigrazione regolare, In Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, Fascicolo 1/2018

  • MONTESANO S., VAN DER TOGT T., ZWEERS W., The Europeanisation of Moldova: Is the EU on the Right Track?, Clingendael Report, Netherlands Institute of International Relations, The Hague, July 2016

  • ORA J., Frozen conflcts and the EU – a search for a positive agenda, Estonian Ministry of Foreign Affairs Yearbook, 2006

  • POPESCU N., The EU and Transnistria, in Unisci Discussion Papers, No. 10 January 2006, Centre for European Policy Studies (CEPS), Brussels

  • VENTURINI B., Prevenzione dei conflitti alle porte dell’Europa: la costruzione di una pace stabile in Moldavia-Transnistria, in I Quaderni Per la Gestione Costruttiva dei Conflitti, Centro Studi Difesa Civile, Quaderno No. 1/2011

  • VRBAN D., Borders as Interdisciplinary Problem: Territoriality and Identity – Past and Present, in Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of Law, University of Osijek, Pravos, 2018

Sitografia

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