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- 6 dic 2019
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La questione balcanica nel processo di allargamento dell’Unione Europea

Aggiornamento: 1 nov 2020

È indubbio che il processo di integrazione europeo stia affrontando un momento estremamente delicato, non soltanto a causa del continuo elastico causato dalla Brexit, ma anche a seguito del delicato processo di inclusione che i paesi dell’Est Europa stanno effettuando. Il veto posto dal presidente francese Emmanuel Macron all’apertura dei negoziati con Albania e Macedonia del Nord, durante il Consiglio Europeo del 17 ottobre scorso, ha generato un malcontento generale soprattutto in quegli attori, come l’Italia, che per primi si sono fatti promotori di questo processo. Le motivazioni del presidente francese sarebbero da ricercare nella necessità di dover riformare l’UE stessa e il suo meccanismo di adesione, prima di aprire le porte ad un’area così vasta ed importante, soprattutto per la sua rilevanza politico-strategica. A tal proposito, la Francia stessa ha poi presentato un progetto di revisione della metodologia di allargamento, basato su quattro punti[1], con l’obiettivo di attuare una piena adesione dei paesi candidati.

A seguito della caduta della Cortina di Ferro nel 1989, si è assistito ad un inesorabile, seppur lento[2], avvicinamento di tutta l’area balcanica verso l’UE, nonostante inizialmente fosse una cosa totalmente impensabile, soprattutto a causa della violenza che segnò la dissoluzione jugoslava. Allora l’Italia giocò un ruolo fondamentale nella regione, in parte anche grazie all’esperienza e alla conoscenza del luogo maturata durante il periodo fascista. Oggi, il nostro paese è uno dei principali promotori di questo processo di integrazione, assieme a partner quali Austria, Croazia, Polonia, Repubblica Ceca, Slovenia e Slovacchia che a gran voce chiedono l’avvio dei negoziati con Tirana e Skopje. Ciò è confermato dalla richiesta ufficiale, fatta pervenire dai ministri degli esteri dei paesi sopracitati al presidente della Commissione Europea uscente Jean-Claude Juncker. L’obiettivo principale di questa richiesta non è soltanto quello di elaborare delle proposte concrete per migliorare l’intero processo di adesione, ma anche evitare che questo possa proseguire senza ulteriori ritardi ed irregolarità, con l’obiettivo di iniziare i negoziati nel marzo 2020.

Ad oggi si assiste, di fatto, ad un braccio di ferro tra i due schieramenti, chi favorevole ad un processo più diretto, con l’Italia a capo, e chi invece vorrebbe qualcosa di più macchinoso, con appunto la Francia come leader. Se entrambe le prospettive possono avere dei punti di vista coerenti e corretti[3], prese singolarmente sono insufficienti per delineare in modo esaustivo quella che è la situazione odierna dei Balcani, tantomeno sono adatte per formulare una soluzione concreta a questa problematica. Per cercare di dare una risposta a questi interrogativi, ovvero se il processo di integrazione dell’area balcanica possa essere una cosa positiva e che ruolo abbiano i principali attori europei nella vicenda, è necessario prendere in considerazione anche la base storico-sociale della vicenda.

Lo sviluppo storico dei rapporti euro-balcanici

Le analisi storiche che riprendono sia le fonti comunitarie che quelle jugoslave, consentono una lettura più specifica dei rapporti tra l’integrazione europea e i Balcani e delle strategie reciproche, anche prima della scomparsa di Tito. Si può notare come emerga un’accesa discussione relativamente alla questione del fallimento comunitario nella gestione della dissoluzione jugoslava, retorica che maschera il fatto che la politica estera europea fosse esclusivamente quella dei singoli stati membri. Come denunciava la società civile dei paesi europei, mobilitatasi per assistere le vittime civili delle guerre degli anni ‘90, si assistette ad una vera e propria competizione tra i vari stati europei, e non un’azione e visione comune. Questa tremenda risposta ebbe, in realtà, un ruolo fondamentale nel dare quella spinta definitiva alla creazione di una politica estera comune. Allora, quella che era un’Unione Europea da poco nata non aveva materialmente gli strumenti per fronteggiare efficacemente una crisi di quel tipo, e difatti fu costretta ad affidarsi all’ombrello militare americano, mentre il lavoro diplomatico aveva il solo fine di legittimare i rapporti di forza interni. Se dal lato europeo l’intera vicenda venne vista come un motore verso un’integrazione ancora maggiore, diversa fu la prospettiva balcanica, sforzatasi per evitare che prevalessero le strumentazioni ideologiche relative ai conflitti[4] e che, al contrario, venisse messa in mostra una pluralità di narrazioni sulle vicende.

Il passaggio da progetto a realtà politica che l’integrazione europea subì in quel periodo, fu un ulteriore problematica da affrontare, soprattutto per la sua accettazione nei vari livelli delle società. Negli anni ‘90 si assistette ad un processo di sostituzione tra i governi occidentali e le varie società civili, con queste che si trasformarono in veri e propri portatori di processi di democratizzazione[5]. I risultati di questa mobilitazione sono ben visibili oggi, con le opinioni pubbliche e i movimenti sociali locali[6] che vedono le istituzioni europee come un vero e proprio alleato nella proposta di istanze democratiche[7]. Il tutto, nonostante permangano delle differenze importanti nella ricchezza tra i paesi già membri e quelli candidati, principale motivazione alla base degli attuali fenomeni migratori della regione.

Questo tipo di cooperazione tra i due “blocchi” è evidenziabile dal recente avvio ai piani d'azione congiunta per la lotta al terrorismo con la Bosnia, il Montenegro e la Serbia, per un'azione collettiva mirata a contrastare il terrorismo nella regione[8].

In aggiunta, come recentemente dichiarato da Donald Tusk, la Croazia si candida come principale partner dei maggiori stati europei a seguito dell’attuazione della Brexit:

“La Croazia è pronta a guidare l’Unione Europea anche se il ruolo della presidenza croata, prevista dall’inizio del 2020, non sarà facile … La Brexit potrebbe avvenire all’inizio del prossimo anno, dunque il premier croato dovrà avviare i negoziati sulle relazioni future con il Regno Unito. Per quanto riguarda il Quadro finanziario pluriennale invece, una volta raggiunto un accordo, la presidenza croata si occuperà dei negoziati sulla legislazione con il Parlamento europeo”.

Se a queste dichiarazioni si aggiunge il prospettarsi di un’agenda che punta fortemente sull’allargamento nei Balcani occidentali, si intuisce come il processo di integrazione balcanica sia molto più si una semplice estensione dei confini europei.

**Una Special Relationship mediterranea**

In questo contesto l’Italia gioca un ruolo fondamentale. Anzitutto si pone come un interlocutore di raccordo tra le due parti in causa e, secondariamente, può vantare delle relazioni privilegiate soprattutto con Tirana. Il fatto che Albania e Macedonia del nord siano stati chiave per l’equilibrio dei Balcani occidentali è decisivo e cruciale per fronteggiare, tra le altre cose, il ritorno dei nazionalismi. Il recente incontro tra il premier Conte ed il Primo Ministro albanese Edi Rama ha avuto come oggetto non soltanto il rafforzamento delle relazioni bilaterali tra i due paesi[9], ma anche il rinnovato sostegno nostrano alla causa albanese che, secondo il suo leader, è vittima di debolezza ed impotenza europea.

La presenza italiana non è limitata al solo legame con i vicini albanesi e, in aggiunta, nemmeno a questioni puramente politiche. Recentemente è stato inaugurato un nuovo elettrodotto sottomarino tra Italia e Montenegro, formato da 1.500 km di cavi sottomarini che verranno controllati tramite un accordo fra Terna e Guardia Costiera, in osservazione della direttiva Nis (Network and Information Security) del Parlamento europeo, recepita l’anno scorso dall’Italia per la sicurezza delle reti e dei sistemi informativi. Verrà attuato un vero e proprio scambio bidirezionale dei flussi di elettricità, con il vantaggio di poter diversificare gli approvvigionamenti, e al contempo di rafforzare l’affidabilità, delle reti su entrambe le sponde. Entro la fine dell’anno sarà reso operativo, inizialmente per una potenza di 600 megawatt, che diventeranno successivamente 1.200 megawatt quando sarà realizzato anche il secondo cavo. Il fatto che questo verrà poi collegato alle reti elettriche di Bosnia, Serbia, Kosovo, Albania e, tramite la Serbia, a Bulgaria e Romania, farà sì che si venga a creare un ponte tra gli stati balcanici e l’UE, tramite il nostro paese.

Questa infrastruttura costituisce sia uno snodo di grande rilievo, perché concretamente avvicina tutte le parti in causa, sia una prova tangibile della reciprocità che accomuna le due parti, dato che mette in comune risorse e rafforza aspirazioni condivise. Come sottolineato da Sergio Mattarella, “Questa infrastruttura ha un forte valore strategico di livello europeo: rappresenta, infatti, il primo vero ‘ponte elettrico’ fra l’Unione Europea e i Balcani … Avvicinare sempre di più gli amici Paesi dei Balcani Occidentali alla Casa comune europea è obiettivo al quale la Repubblica Italiana attribuisce grande importanza … il destino dell’intera regione balcanica non sia scindibile da quello degli altri Paesi europei, perché i Balcani sono Europa, sono parte integrante della medesima storia e della stessa civiltà”. Se ne deduce che il peculiare rapporto che intercorre sia tra Italia e Balcani, che tra questi e l’Unione Europea sia, di fatto un qualcosa che ben trascende la semplice cooperazione. La forte presenza nostrana non solo ci dà una posizione privilegiata per la mediazione con questi, ma ci rende la principale arma per abbattere gli ultimi ostacoli all’apertura verso un’area strategicamente fondamentale per il completamento politico-sociale dell’Unione.

Un processo di adesione da riformare?

Nonostante i numerosi punti in comune e gli evidenti contatti sotto vari punti di vista, continua a permanere una riluttanza alla piena apertura verso i Balcani, come testimoniato dal veto francese prima accennato. La situazione balcanica sembra regredire, con una spinta all’allontanamento, anziché all’inclusione nell’Unione, ciò confermato dal fatto che alcuni di questi appaiono già membri del club dell’UE, senza avere i vantaggi che questo comporta [10]. Nonostante tutti questi legami non si è arrivati a raggiungere un vero sviluppo della regione. Quello che, al contrario, appare dall'iniziativa francese, parrebbe rispecchiare più un tentativo da parte dell’Eliseo di porsi come motore trainante dell’Unione, sostenuto da temi ricorrenti quali le critiche alla NATO e l’insistenza su politiche comunitarie di Difesa.

Come spiegato da Matteo Bonomi[11]: “La posizione francese nell’ambito dell’allargamento può essere letta attraverso tre fattori politici chiave: in primis, la frustrazione rispetto alle politiche europee, più in generale, alla risposta tedesca alle proposte di riforma negli ambiti di macro-politica europea. In secondo luogo, alle ragioni politiche domestiche, in quanto il Presidente Macron aveva paura che l’apertura dei negoziati verso altri Paesi a maggioranza musulmana avrebbe potuto dare delle munizioni in più all’opposizione interna. Il terzo elemento che emerge è un certo fraintendimento del rapporto UE-Balcani. Si rischia di fraintendere il tipo di rapporto costruito negli anni, data la peculiarità delle vicende storiche, la posizione geografica e la prossimità culturale, tra UE e Balcani occidentali con quelli e con altri Paesi che si trovano oltre i confini dell’UE. Pensiamo, per esempio, alla Turchia o all’Ucraina: questi sono Paesi enormi che sarebbe difficile integrare. I Paesi dei Balcani occidentali, invece, con tutte le vicende susseguitesi negli ultimi anni, sono già stati assorbiti dal sistema politico occidentale e da quello dell’UE, ma senza esser digeriti”.

A questi, sempre relativamente alla questione francese, fa eco Laris Gaiser, docente della SIOI (Società Italiana per l’Organizzazione Internazionale), affermando: “Parigi sta cercando di giocare un ruolo di rilievo nel futuro dell’UE, ma questa non sarà mai un’Unione di influenza francese, o un progetto transalpino unitario e federale. Non bisogna dimenticare che esistono gli USA … l’Europa oggi fa parte dell’impero statunitense. Gli USA hanno interesse affinché sia la zona di sicurezza, quindi la NATO, sia la zona di stabilità economica e legale si allarghi il più presto possibile nei Balcani. La Francia sta cercando di mettere in campo il suo interesse nazionale, di dare una risposta dal punto di vista legale al fermo della Macedonia e dell’Albania, ma molto probabilmente questo tipo di approccio non verrà preso realmente in considerazione nel suo complesso”.

A prescindere dalla provenienza, una riforma al processo di adesione sembra quantomeno auspicabile. È anzitutto necessario che i partner europei appianino le loro divergenze e raggiungano una posizione comune sulla volontà di integrare i Balcani. Secondariamente, cambiamenti, in termini di policy, a partire dalla creazione di strumenti per una maggiore convergenza socioeconomica, così da portare ad una progressiva apertura dei fondi strutturali anche prima di un effettivo accesso all’UE, sono necessari. L’aspetto più problematico dell’ampliamento è il fatto che non ci si è dotati di strumenti adatti per gestire un’Unione con un numero così elevato di membri che, a loro volta, portano caratteristiche totalmente diverse. Ciononostante, i paesi europei sono sempre più simili tra loro. Basti guardare al fenomeno sovranista, o neo-nazionalista, che negli anni ‘90 era attribuito alla sola zona balcanica, mentre oggi accomuna classi politiche sia ad est che ad ovest. Il fatto che sia presente questa riluttanza ad accogliere paesi che sono, a tutti gli effetti, parte integrante della nostra comunità non soltanto danneggia l’Italia, primo loro partner storico, ma anche i nostri partner europei, sotto ogni punto di vista. L'essere costretti a rifiutare l'apertura dei negoziati a Macedonia del Nord e Albania denota una incapacità di azione almeno pari al non saper affrontare efficacemente la palese deriva autoritaria intrapresa dall’Ungheria. Budapest, dopo aver continuamente ostacolato ogni forma di condivisione nella gestione dei flussi migratori, ha proposto un candidato al posto di commissario europeo con il solo scopo di mettere in difficoltà la nascita della nuova Commissione europea.

La questione balcanica rappresenta un vero e proprio spartiacque per l’Unione Europea odierna, che deve essere in grado di superare i pregiudizi che, finora, l’hanno caratterizzata. L'Italia ha il compito, essendo il partner di riferimento per quell’area, di farsi carico delle necessità e delle richieste dei paesi balcanici, così da concludere una transizione che è, quantomeno, necessaria.

Note

[1] Nello specifico: Adesione graduale, condizioni rigorose, benefici tangibili e la possibilità per l’UE di fare marcia indietro nel processo di adesione. I negoziati dovrebbero essere organizzati in blocchi politici, nei quali verrebbero gradualmente inclusi gli stati candidati. Per passare alla fase successiva, gli stati devono soddisfare in maniera efficiente criteri precisi.

Le condizioni rigorose, che richiedono l’adozione di indicatori oggettivamente verificabili, dovrebbero consentire a lungo termine la convergenza verso degli standard europei di stato di diritto, così come anche una convergenza economica e sociale. Relativamente ai benefici, questi riguardano l’aumentare del sostegno finanziario, con l’obiettivo di attenuare il fenomeno migratorio. Infine, l’UE avrà la possibilità di tornare indietro e di tirarsi fuori dal processo di adesione, in presenza di mancati adempimenti degli stati candidati.

[2] Soprattutto a causa del processo di dissoluzione della Jugoslavia e dei conflitti che ne derivarono durante gli anni 90, con un costo in vite umane stimato di 150 mila morti.

[3] Un processo più strutturato sarebbe un’ulteriore garanzia relativamente al rispetto dei punti per entrare a far parte dell’Unione, necessaria soprattutto dal punto di vista finanziario, probabilmente per evitare il ripetersi della vicenda greca. Allo stesso modo, tralasciare delle aree così importanti del continente europeo appare una mossa decisamente azzardata e, sotto certi punti di vista, pericolosa, soprattutto in relazione ad una sempre maggiore presenza russa negli affari europei.

[4] Questo soprattutto negli ultimi 20 anni, con, per altro, un forte contributo comunitario che, tuttavia, non sempre ha sortito gli effetti sperati. Un caso è lo sfruttamento di questo da parte dei nazionalisti croati e sloveni, con l’intento di rafforzare le narrazioni ideologiche rendendole avverse ad ogni forma di riconciliazione o ripensamento delle proprie responsabilità sul passato.

[5] Andando, di fatto, ad operare come veri e propri attori della politica internazionale. Da allora si assistette ad un aumento di importanza degli attori non statali sia nella sfera pubblica, che transnazionale.

[6] Si intende dell’area balcanica.

[7] Soprattutto nella lotta alla corruzione e per i diritti delle minoranze.

[8] In particolare, bloccando il ritorno dei “Foreign Fighters” e prevenendo gli episodi di estremismo violento. Le intese chiuse con Sarajevo, Podgorica e Belgrado vanno ad aggiungersi agli accordi già firmati da Bruxelles con l'Albania, la Macedonia del Nord e il Kosovo, a completamento del piano d’azione generale firmato nell’ottobre 2018.

[9] Tramite l’istituzione di una commissione economica bilaterale permanente con lo scopo di individuare nuove opportunità di investimento e di rimuovere ostacoli e contenziosi.

[10] oltre il 70% del commercio della regione è con l’UE; la maggior parte delle Banche sono occidentali; tutti i Paesi hanno adottato sistemi di cambio semirigidi legando la loro moneta all’euro (addirittura il Montenegro ha adottato unilateralmente la moneta unica).

[11] Ricercatore dello IAI (Istituto Affari Internazionali).