(di Luigi Limone)
1. Introduzione
Secondo il rapporto annuale Global Trends, pubblicato dall'UNHCR ogni anno in occasione della Giornata Mondiale del Rifugiato (20 giugno), nel 2018 il numero di persone in fuga da guerre, conflitti e persecuzioni ha superato i 70 milioni, cifra che corrisponde al doppio rispetto a venti anni fa e che è aumentata di 2,3 milioni rispetto al 2017.
Tale cifra è composta da tre gruppi principali. Il primo è quello dei rifugiati, ovvero di persone costrette a fuggire dal proprio Paese di origine a causa di guerre, conflitti e persecuzioni. Nel 2018 il numero di rifugiati ha raggiunto 25,9 milioni su scala mondiale, 500.000 in più rispetto al 2017. Sono inclusi in questo dato i 5,5 milioni di rifugiati palestinesi che ricadono sotto il mandato dell’Agenzia delle Nazioni Unite per il Soccorso e l’Occupazione dei rifugiati palestinesi nel Vicino Oriente (United Nations Relief and Works Agency/UNRWA).
Il secondo gruppo è costituito dai richiedenti asilo, ossia persone che si i trovano al di fuori del proprio Paese di origine e che sono in attesa dell’esito della loro richiesta di protezione internazionale nel Paese di destinazione. Alla fine del 2018 il numero di richiedenti asilo nel mondo era pari a 3,5 milioni.
Il terzo gruppo – il più numeroso – è quello che comprende gli sfollati in aree interne al proprio Paese di origine. Questa categoria è generalmente conosciuta con la dicitura di sfollati interni (Internally Displaced Persons/IDPs) e nel 2018 ha raggiunto la cifra di 41,3 milioni.
Per quanto riguarda i rifugiati, oltre due terzi (67%) della popolazione rifugiata nel mondo proviene da solo cinque Paesi: Siria (6,7 milioni), Afghanistan (2,7 milioni), Sud Sudan (2,3 milioni), Myanmar (1,1 milioni) e Somalia (0,9 milioni).
È rilevante sottolineare che i Paesi sviluppati ospitano solo il 16% del totale dei rifugiati, mentre circa un terzo della popolazione mondiale di rifugiati si trova nei Paesi meno sviluppati. Inoltre, circa l''80% dei rifugiati cerca rifugio nei Paesi limitrofi al proprio Paese di origine. Questi dati sono ulteriormente confermati dal fatto che nove dei dieci Paesi che accolgono il maggior numero di rifugiati al mondo sono Paesi in via di sviluppo. La graduatoria vede al primo posto la Turchia, che ne ospita circa 3,7 milioni, per lo più di nazionalità siriana, seguita dal Pakistan (1,4 milioni, in gran parte di nazionalità afghana) e dall'Uganda (1,2 milioni, provenienti principalmente da Sud Sudan e Repubblica Democratica del Congo). L'unico Paese sviluppato che rientra nella top 10 è la Germania.
Molto interessante è anche il dato relativo alla proporzione tra rifugiati e popolazione, in quanto esso fornisce un importante indicatore sul carico sociale rappresentato dal fenomeno nel Paese di destinazione. Con riferimento a tale dimensione, la classifica vede al primo posto il Libano, con 156 rifugiati ogni 1.000 abitanti, seguito dalla Giordania, con 72 rifugiati ogni 1.000 abitanti.
La presente analisi intende analizzare la situazione migratoria della Giordania, Paese che, per la sua posizione di centralità rispetto alle dinamiche geopolitiche e socio-economiche della regione medio-orientale, storicamente rappresenta una delle principali destinazioni di arrivo dei flussi migratori e negli ultimi anni, soprattutto in seguito all'escalation del conflitto siriano, ha dovuto fare i conti con l'ingente afflusso di rifugiati siriani in fuga dal conflitto armato.
2. Principali flussi migratori verso la Giordania
Da sempre crocevia dei principali flussi migratori che interessano la regione del Medio Oriente, la Giordania è divenuta fin dal secondo dopoguerra un Paese di accoglienza e ha dovuto affrontare negli anni una serie di difficoltà legate alla gestione dei flussi in entrata e alle conseguenze di tali flussi sulla sicurezza nazionale e sulla stabilità socio-economica interna.
Il primo storico flusso migratorio verso il Regno hashemita si è verificato nel 1948, quando circa 3 milioni di profughi palestinesi in fuga dalla prima guerra arabo-israeliana e dalla creazione dello Stato di Israele fuggirono dalla Cisgiordania per trovare rifugio in Giordania. A quel tempo, il governo giordano decise di naturalizzare i profughi palestinesi concedendo loro la nazionalità giordana. I palestinesi furono posti sotto la responsabilità di uno specifico organo delle Nazioni Unite, l’Agenzia delle Nazioni Unite per il Soccorso e l’Occupazione dei rifugiati palestinesi nel Vicino Oriente (UNRWA).
La guerra dei Sei giorni del 1967 e l'occupazione della Cisgiordania da parte di Israele spinsero altri palestinesi residenti nella Cisgiordania a lasciare le proprie terre e cercare rifugio sull'altra sponda del fiume Giordano. Il flusso di palestinesi verso la Giordania si è ulteriormente intensificato dopo la prima Guerra del Golfo, con la quale circa 350.000 cittadini giordani di origine palestinese, naturalizzati dopo il 1948 ed emigrati negli Stati del Golfo in cerca di lavoro durante gli anni del boom petrolifero, hanno fatto rientro in Giordania.
Il flusso di palestinesi ha costituito e costituisce ancora oggi un elemento determinante nella costruzione dell'identità nazionale giordana. Oggi esistono dieci campi profughi ufficialmente riconosciuti e tre insediamenti informali destinati all'accoglienza dei profughi palestinesi. Tuttavia, questi campi ospitano meno del 20% del totale dei palestinesi registrati in Giordania, dal momento che la maggior parte di essi si è lentamente insediata nel tessuto urbano, soprattutto nelle periferie delle grandi città, non senza gravi problemi di integrazione. Nonostante molti palestinesi siano stati naturalizzati ed equiparati sulla carta ai cittadini giordani, di fatto i giordani di origini palestinesi non godono ancora di tutti i diritti legali e politici garantiti agli altri cittadini e hanno un accesso differenziato ai servizi pubblici.
Il secondo flusso è rappresentato dai rifugiati di nazionalità irachena, i cui arrivi in territorio giordano si sono intensificati a partire dalla primavera del 2003. La seconda Guerra del Golfo e la caduta del regime di Saddam Hussein hanno spinto centinaia di migliaia di iracheni a cercare rifugio in Giordania. Nel tentativo di mettere a tacere eventuali proteste sull'insediamento a lungo termine degli iracheni nel territorio nazionale, il governo giordano ha inizialmente minimizzato i numeri sugli arrivi e cercato di mascherare il bisogno di assistenza umanitaria, definendoli “ospiti” e non rifugiati. Tuttavia, il flusso di iracheni ha continuato a esistere e negli ultimi anni, con l'inasprirsi delle tensioni interne al Paese e l'avanzata dell'ISIS nell'intera regione, gli arrivi di iracheni in Giordania sono cresciuti. Si tratta in particolare di iracheni di religione cristiana che sono stati costretti a fuggire dal proprio Paese per non essere perseguitati e uccisi dai miliziani dello Stato islamico per motivi religiosi.
Il terzo flusso – in termini temporali il più recente – è costituito dai profughi siriani. Tale flusso è iniziato nel marzo 2011, subito dopo lo scoppio della guerra in Siria. Da quel momento, il numero di arrivi di rifugiati provenienti dalla Siria è cresciuto a ritmi molto sostenuti e si può affermare che oggi la Giordania è uno dei Paesi maggiormente colpiti dagli effetti che la crisi siriana ha avuto sull'intera regione medio-orientale in termini di spostamenti forzati di un intero popolo. Circa la metà dei profughi siriani registrati attualmente in Giordania proviene da Dar'a, città situata nel sud della Siria in prossimità delle frontiere con la Giordania e il Libano, mentre la restante parte è composta in prevalenza da abitanti delle regioni di Homs e Aleppo e delle aree periferiche e rurali di Damasco.
In linea di principio, il governo giordano ha mantenuto una politica di apertura delle frontiere nei confronti del popolo siriano. Nonostante ciò, soprattutto a partire dal 2014, con l'intensificarsi della guerra e l'aumento degli arrivi, sono cresciute le tensioni interne e gli scontri tra la popolazione giordana e quella siriana accolta nel Paese. Dopo il 2014, le autorità giordane hanno chiuso il confine in diversi occasioni e impedito l'ingresso in Giordania di palestinesi e iracheni in fuga dal conflitto siriano. Le crescenti restrizioni alla frontiera possono essere spiegate dal fatto che l'afflusso di siriani abbia messo a dura prova il sistema infrastrutturale del Regno hashemita, già in evidente difficoltà prima dell'emergenza siriana. Inoltre, l'UNHCR ha riferito che sempre dal 2014 il governo giordano ha impedito l'ingresso ad alcuni siriani in cerca di protezione, costringendoli a rimpatriare con la forza. Tra essi vi erano donne, bambini, feriti di guerra e persone con disabilità. La presenza dei siriani in Giordania, soprattutto coloro che si sono insediati nei centri urbani e sono entrati a contatto con le comunità locali, è spesso motivo di tensione. In particolare, i siriani sono percepiti dai giordani come competitors nell'accesso al mercato del lavoro.
Accanto ai flussi di rifugiati finora descritti, occorre ricordare che storicamente la Giordania è stata ed è tuttora interessata da un flusso di migranti che entrano regolarmente nel Paese in cerca di lavoro. In passato, tale flusso era costituito principalmente da uomini, con un livello di istruzione piuttosto basso e in prevalenza di nazionalità egiziana. Gli egiziani hanno infatti rappresentato per molto tempo oltre la metà della forza lavoro straniera presente in Giordania. Le altre nazionalità, presenti in numeri nettamente più bassi, erano quella bengalese, quella filippina e quella cingalese. Negli ultimi anni, il flusso di lavoratori stranieri verso la Giordania è cambiato. Gli egiziani continuano a dominare il mercato del lavoro, ma si può notare una maggiore stratificazione delle nazionalità asiatiche. Verso la fine degli anni Duemila, ad esempio, i lavoratori domestici filippini e cingalesi sono stati superati dagli indonesiani, così come si è verificato un aumento del numero di donne asiatiche arrivate in Giordania in cerca di lavoro.
3. La distribuzione dei rifugiati sul territorio
Secondo i dati dell'UNHCR, al 30 giugno 2019 risultavano presenti in Giordania 753.376 rifugiati[1]. Rapportati al totale della popolazione giordana, pari a 10.300.000 secondo le ultime stime disponibili (2017), i rifugiati presenti in Giordania rappresentano il 7,2% della popolazione. Come già illustrato in precedenza, la Giordania è tra i Paesi con il più alto rapporto tra numero di rifugiati e il totale della popolazione, seconda solo al Libano. Sebbene si registrino 57 diverse nazionalità di rifugiati, l'87,9% dei rifugiati attualmente ospitati in Giordania proviene dalla Siria. La seconda nazionalità maggiormente rappresentata è quella irachena, che costituisce l'8,9% della popolazione rifugiata. Vi sono poi gruppi più ristretti provenienti dallo Yemen (1,9%), dal Sudan (0,8%) e dalla Somalia (0,2%).
Così come il Libano, la Giordania non rientra tra i Paesi firmatari della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo statuto dei rifugiati. La normativa nazionale non prevede disposizioni in merito alla concessione dello status di rifugiato e non esiste ad oggi un sistema formale di protezione per richiedenti asilo e rifugiati. Tuttavia, con il memorandum di intesa concluso tra il governo giordano e l'UNHCR nel 1998 e parzialmente modificato nell'aprile 2014 sono stati definiti una serie di principi che sono oggi alla base dell'approccio che la Giordania utilizza per accogliere i rifugiati all'interno del proprio territorio.
Oltre a contenere una definizione di rifugiato, il memorandum di intesa conferma l'adesione del Paese al principio di non-refoulement (non respingimento) e al meccanismo di resettlement (reinsediamento) dei rifugiati. In particolare, viene stabilito che ai rifugiati giunti nel Paese deve essere riconosciuta un'accoglienza temporanea mediante la concessione di un permesso a soggiornare legalmente sul territorio della durata di massimo di un anno. Durante il periodo di accoglienza, eventualmente estendibile, l'UNHCR ha il compito di trovare una soluzione duratura e sostenibile attraverso il ricorso al meccanismo di resettlement verso un altro Paese.
Di fatto, in Giordania il sistema di accoglienza di rifugiati, ad eccezione dei profughi palestinesi, è dunque gestito dall'UNHCR. Per favorire l'accoglienza dei rifugiati il governo giordano ha allestito alcuni campi profughi ufficialmente riconosciuti dall'UNHCR. Il principale di questi campi è lo Za'atari, situato a nord della Giordania, nei pressi della città di Al-Mafraq, in una zona semi-desertica al confine con la Siria. Istituito nel 2012, lo Za'atari è oggi il secondo campo profughi più grande al mondo e ospita un totale di 77.447 rifugiati, provenienti principalmente dalla Siria. Circa il 20% dei rifugiati accolti nello Za'atari è costituito da bambini di età inferiore ai cinque anni, mentre le donne rappresentato il 14%.
Il secondo campo profughi è situato nei pressi della città di Azraq, nella Giordania centro-orientale, a circa 100 chilometri a est di Amman. Nato nell'aprile 2014 allo scopo di fornire assistenza ai siriani in fuga dalla guerra civile, il campo profughi di Azraq ospita oggi 35.752 rifugiati, tutti di origini siriane. Il 60% dei rifugiati accolti è costituito da bambini, tra cui figurano anche 240 minori stranieri non accompagnati o separati dai genitori. Secondo l'UNHCR, il campo profughi di Azraq ha le potenzialità per essere ampliato e arrivare ad accogliere in futuro un numero massimo di 120.000-130.000 persone.
Esiste un terzo campo profughi ufficiale conosciuto con il nome di Emirates Jordan Camp, situato a circa 20 chilometri dalla città di Zarqa, a est di Amman. Il campo è stato istituito nell'aprile 2013 allo scopo di far fronte al sovraffollamento nello Za'atari ed è finanziato dagli Emirati Arabi Uniti. Secondo gli ultimi dati disponibili, risalenti al 2017, l'Emirates Jordan Camp ospita circa 4.000 rifugiati.
Solo il 16% dei rifugiati registrati in Giordania vive nei tre campi profughi ufficiali. Il restante 84% ha deciso di vivere fuori dai campi formali e si è così insediato nelle principali aree urbane del Paese, in particolare nelle capitale Amman e nelle città di Irbid e Zarqa. Negli ultimi anni, sempre più persone hanno lasciato gli insediamenti ufficiali, soprattutto per la mancanza di opportunità di sostentamento e per le condizioni di vita estreme dei campi.
4. Le condizioni di accoglienza
L'accoglienza dei rifugiati regolarmente registrati in Giordania è affidata all'UNHCR, ad eccezione dei profughi palestinesi la cui gestione ricade sotto il mandato dell'UNRWA. In Giordania l'UNHCR ha sperimentato per la prima volta un sistema di registrazione e identificazione basato sulla scansione dell'iride. Questo sistema, introdotto nel 2013 al fine di minimizzare i casi di frode, permette all'UNHCR di registrare all'interno del sistema informativo nazionale fino a 4.000 rifugiati al giorno.
L'UNHCR offre ai rifugiati regolarmente registrati in Giordania assistenza umanitaria in contanti: i rifugiati hanno diritto a ricevere 23 dinari giordani (circa 30 euro) a testa ogni mese, che possono ottenere direttamente dagli sportelli bancomat previo riconoscimento dell'iride. Nel caso di nuclei familiari, il capofamiglia ha diritto a ricevere 23 dinari per ogni componente della famiglia registrato all'interno del nucleo. Secondo l'ultimo rapporto di monitoraggio sulla destinazione del sostegno in contanti realizzato dall'UNHCR, la maggior parte dei rifugiati che vivono fuori dai campi formali utilizza tutto il denaro ricevuto in spese per la locazione, non avendo dunque disponibilità economiche per l'acquisto di beni di prima necessità. I rifugiati che vivono fuori dai campi devono far fronte nella maggior parte dei casi a situazioni economiche molto precarie e si stima che il 78% dei rifugiati accolti in Giordania viva oggi al di sotto della soglia di povertà.
Quanto alla tutela della salute, l'UNHCR fornisce servizi di assistenza sanitaria gratuita per i rifugiati che vivono nei campi profughi ufficiali e per i più vulnerabili insediati nelle aree urbane. Tuttavia, coloro che hanno scelto di vivere fuori dai campi e che non rientrano in condizioni di particolare vulnerabilità non hanno diritto all'assistenza sanitaria gratuita. L’accesso all’assistenza sanitaria di base gratuita era infatti stato bandito da un provvedimento del novembre 2014 che aveva eliminato i servizi sanitari gratuiti per i rifugiati che vivevano fuori dai campi profughi. Con un nuovo provvedimento emanato lo scorso febbraio, il governo giordano ha inoltre aumentato i costi delle cure mediche per i rifugiati, i quali sono oggi costretti a pagare l'80% della tariffa dedicata agli stranieri. Tale aumento potrebbe limitare ulteriormente l'accesso all'assistenza sanitaria per coloro che hanno scelto di vivere fuori dagli insediamenti formali.
I rifugiati regolarmente registrati in Giordania non hanno accesso al mercato del lavoro, poiché lo status garantito dalla carta dell'UNHCR non permette loro di lavorare. Per avere accesso al mercato del lavoro, il governo giordano richiede che gli stranieri, compresi i rifugiati, ottengano un permesso di residenza dal Ministero dell'Interno, quale unico documento per poter successivamente richiedere il rilascio di un permesso di lavoro. Ad oggi, il numero di rifugiati siriani o iracheni che possiede un permesso di lavoro è estremamente basso. Non potendo lavorare regolarmente, molti rifugiati svolgono attività illegali allo scopo di provvedere al proprio sostentamento, coinvolgendo talvolta anche i figli di minore età.
Per quanto riguarda il diritto all'istruzione, i bambini rifugiati hanno formalmente accesso all'istruzione pubblica all'interno dei campi profughi o nelle scuole pubbliche. Tuttavia, diversi fattori, tra cui la mancanza di posti disponibili, le tasse scolastiche, la necessità di pagare il trasporto o gli episodi di discriminazione da parte della popolazione giordana, ostacolano nella maggior parte dei casi le possibilità per i bambini rifugiati di frequentare la scuola.
La mobilità dei rifugiati sul territorio nazionale risulta in qualche modo limitata. Coloro che vivono nei campi ufficiali possono uscire usufruendo di permessi della durata di due o tre giorni e se non rientrano nei limiti di tempo stabiliti perdono i documenti sullo status di rifugiato e si ritrovano ad essere senza identità e irregolari, venendo esposti al rischio di essere rimpatriati. Per lasciare regolarmente i campi e trasferirsi nei centri urbani mantenendo allo stesso tempo il diritto all'accoglienza, i rifugiati hanno l'obbligo di comunicare il nome di un cittadino giordano che faccia loro da garante.
Date le difficoltà di vita nei campi e le condizioni piuttosto restrittive per trasferirsi regolarmente al di fuori di essi, molti rifugiati lasciano i campi in maniera irregolare e si trovano di conseguenza senza documenti. Molti di coloro che scelgono di uscire dal sistema di accoglienza giordano si insediano su terreni privati chiamati Informal Tented Settlements. Alcuni di essi sono costretti a pagare i proprietari terrieri attraverso il lavoro svolto nei campi, rischiando emarginazione e sfruttamento lavorativo e avendo un accesso limitato a alimenti, acqua, servizi igienici, sanità e istruzione.
Infine, anche la possibilità di rientrare all'interno del sistema di reinsediamento in un altro Paese è oggi piuttosto limitata. Sebbene attraverso il memorandum di intesa con il governo giordano l'UNHCR si sia impegnato a garantire la ricerca di soluzioni durature e sostenibili per i rifugiati accolti in Giordania, il numero di rifugiati reinsediati verso altri Paesi nel 2018 è stato pari a 5.005, cifra in crescita rispetto al 2017 ma ancora decisamente bassa rispetto al totale di rifugiati presenti sul territorio che, da anni, attendono di essere trasferiti in Paesi dove sperare in una vita migliore.
[1] I dati non prendono in considerazione il numero di rifugiati palestinesi, la cui gestione è affidata all'UNRWA.