Il sistema italiano di protezione dei Minori stranieri non accompagnati (MSNA)

(di Luigi Limone)

1. Introduzione

Per minore straniero non accompagnato (MSNA) si intende il minorenne non avente cittadinanza italiana o di altri Stati dell'Unione europea che fa ingresso nel territorio italiano senza essere accompagnato dai genitori o da altri adulti per lui legalmente responsabili in base alle leggi vigenti nell'ordinamento italiano (art. 2, D.Lgs. n. 142/2015 e art. 2, L. n. 47/2017).

Oltre ai minori completamente soli, rientrano in tale definizione anche i minori affidati di fatto ad adulti – compresi i parenti entro il quarto grado – che non ne siano tutori o affidatari in base ad un provvedimento formale, dal momento che questi minori sono comunque privi di rappresentanza legale e assistenza ai sensi della legge italiana.

I minori stranieri non accompagnati costituiscono una priorità per le politiche nazionali in materia di immigrazione e, negli ultimi anni, sono stati realizzati importanti avanti in materia di tutela dei MSNA, in particolare attraverso l'entrata in vigore della cosiddetta “Legge Zampa” specificamente dedicata alla protezione dei MSNA. Tuttavia, benché la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo, ratificata dall'Italia e resa esecutiva con la legge n. 176/91, imponga di fondare ogni decisione riguardante i minori sul superiore interesse del minore a prescindere dalla loro nazionalità e la Legge Zampa stabilisca che i minori stranieri non accompagnati sono titolari degli stessi diritti dei minori italiani, si riscontrano ad oggi una serie di ostacoli e criticità nell'attuazione delle disposizioni normative in materia di protezione e accoglienza dei MSNA. Inoltre, il recente inasprimento delle procedure di espulsione e il ricorso a politiche migratorie sempre più restrittive in chiave di esternalizzazione della gestione dei flussi, respingimento alle frontiere e contrasto ai movimenti secondari, rischia di aggravare ulteriormente la situazione per i MSNA accolti in Italia.

2. I dati sulla presenza di MSNA in Italia

La presenza di minori stranieri non accompagnati sul territorio italiano ha preso consistenza a partire dagli anni Novanta del secolo scorso in seguito all'aumento del numero di sbarchi dall'Albania e delle fughe dai Balcani. Negli anni più recenti, il fenomeno degli ingressi di MSNA ha registrato una crescita costante soprattutto a causa delle guerre locali in Africa, Asia e Medio Oriente e per effetto dell'attuale crisi economica e alimentare.

Ad oggi, l'Italia è uno dei Paesi dell'Unione europea maggiormente interessati dal flusso di minori stranieri non accompagnati. La quasi chiusura della rotta del Mediterraneo centrale ha portato a una drastica riduzione del numero di MSNA arrivati sulle coste italiane: nel solo 2016 sono sbarcati in Italia quasi 26.000 MSNA, mentre nel 2017 il numero è calato a 15.779. Secondo i dati del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, che monitora la presenza di MSNA sul territorio nazionale attraverso rapporti statistici mensili e rapporti di monitoraggio a cadenza semestrale, al 31 dicembre 2018 risultavano presenti in Italia 10.787 MSNA, il 41% in meno rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente (18.303 MSNA censiti a dicembre 2017).

I minori stranieri non accompagnati presenti in Italia sono in prevalenza di genere maschile (92,7%).

Figura 1 – Valori assoluti e percentuali dei MSNA presenti in Italia secondo il genere al 31.12.2018 (Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali)

Rispetto all'età, l'85% dei minori appartiene a una fascia di età compresa tra i 16 e i 17 anni, mentre solo il 7% ha meno di 15 anni.

Figura 2 – Distribuzione dei MSNA secondo l’età al 31.12.2018 e confronto con gli anni precedenti (Fonte: Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali)

Al 31 dicembre 2018, i principali Paesi di provenienza dei MSNA accolti in Itala sono l’Albania (1.550), l’Egitto (930), il Gambia (892), la Guinea (802), l’Eritrea (770) e la Costa d’Avorio (769). Considerate congiuntamente, queste sei cittadinanze rappresentano più della metà dei MSNA presenti in Italia (52,9%). Le altre cittadinanze maggiormente rappresentate sono quella maliana (596), nigeriana (563), pakistana (552), senegalese (505) e somala (475).

Alla stessa data, 5.229 minori stranieri non accompagnati, per la maggior parte eritrei (14,9%), tunisini (12,7%), somali (11,4%) e afghani (10,1%) sono risultati irreperibili, a seguito del loro allontanamento dalle strutture di accoglienza dove erano stati collocati. Una parte significativa dei minori che si allontanano dai centri di accoglienza desidera raggiungere altri Stati europei, dove risiedono i propri familiari o dove sperano di trovare migliori prospettive di vita. Molti di essi tentano di attraversare le frontiere con la Francia, la Svizzera o l'Austria – da soli o con l'aiuto di trafficanti – mettendo così a rischio la propria vita.

3. Il quadro giuridico europeo e nazionale per la protezione dei minori

L'Unione europea e i suoi Stati membri hanno ratificato una serie di convenzioni internazionali che impongono l'obbligo di adottare misure appropriate di protezione e prevenzione nei confronti dei minori, tra cui la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo, la Convenzione dell'Aja sulla protezione dei bambini e la Convenzione del Consiglio d'Europa per la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU).

In particolare, la Convenzione sui diritti del fanciullo del 1989 stabilisce che tutte le decisioni riguardanti i minori devono tenere conto del principio del superiore interesse del minore e che tutti i principi da essa sanciti devono essere applicati a tutti i minori senza discriminazioni.

Per quanto riguarda la tutela dei diritti dei minori migranti, le politiche dell'Unione europea tracciano un quadro generale che copre aspetti relativi alle condizioni di accoglienza e integrazione. L'Agenda europea sui diritti dell'infanzia, adottata nel 2006, e il Piano di azione dell'UE sui minori non accompagnati per il periodo 2010-2014 hanno sottolineato la necessità di definire un quadro giuridico comune relativo alla protezione dei minori stranieri non accompagnati e di promuovere azioni di tutela, quali la formazione dei tutori legali, delle autorità pubbliche e degli altri attori coinvolti nelle procedure di accoglienza e integrazione di MSNA.

A tal proposito, la Commissione europea ha recentemente chiesto che si definisca a livello europeo un approccio onnicomprensivo per tutti i minori coinvolti nei fenomeni migratori, compresi i minori stranieri non accompagnati, nell'ambito dell'Agenda europea sulla migrazione e del Piano di azione dell'UE sull'integrazione dei cittadini di Paesi terzi. In particolare, la Direttiva UE 2013/33 relativa alle norme di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale raccomanda agli Stati membri l'adozione di specifiche misure atte a garantire l'attuazione del principio dell'interesse superiore del minore, tenendo conto dei seguenti fattori: i) l'eventualità di un ricongiungimento familiare; ii) il benessere e lo sviluppo sociale del minore; iii) le considerazioni relative all'incolumità e alla sicurezza del minore; iv) l'opinione del minore secondo la sua età e il suo grado di maturità.

Nell'ordinamento italiano i minori stranieri non accompagnati sono sempre stati considerati alla pari dei minori italiani, cioè come soggetti che, in quanto privi di una figura adulta in grado di fornire loro assistenza e rappresentanza legale, necessitano di tutele e garanzie specifiche indipendentemente dalla loro nazionalità. Inoltre, secondo l'ordinamento italiano i minori stranieri non accompagnati che non abbiano presentato domanda di protezione internazionale o la cui domanda sia stata respinta rimangono comunque soggetti alle norme previste per i MSNA a cui sia stata riconosciuta una qualche forma di protezione internazionale. I MSNA sono infatti tutelati per prima cosa in quanto minori privi di una figura adulta in grado di assisterli e rappresentarli, e solo in un secondo momento, nel caso abbiano presentato domanda di protezione internazionale e ottenuto esito positivo, in quanto beneficiari dei diritti garantiti dallo status di beneficiari di protezione internazionale.

L'Italia ha completato il recepimento delle norme europee in materia di protezione e accoglienza dei MSNA con il Decreto legislativo n. 142/2015, entrato in vigore il 30 settembre 2015. In base alle disposizioni sancite all'art. 19 di tale norma, il sistema di accoglienza per i minori stranieri non accompagnati (richiedenti e non richiedenti asilo) si fonda su strutture dedicate di prima e seconda accoglienza. Durante le fasi di prima accoglienza i MSNA dovrebbero essere accolti presso Centri governativi di prima accoglienza per minori, gestiti dal Ministero dell'Interno, per un periodo di tempo limitato volto a portare a termine le procedure di identificazione e accertamento dell'età, nonché a informare i minori sui loro diritti. Successivamente, i minori dovrebbero essere trasferiti in strutture di seconda accoglienza per minori, gestite dai Comuni nell'ambito del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), la cui capienza dovrebbe essere per legge commisurata al numero di MSNA presenti. Nel caso in cui non vi sia disponibilità di posti nelle strutture governative di seconda accoglienza, la legge ammette che il minore venga accolto in strutture di accoglienza temporanea – i cosiddetti “CAS minori” – per il tempo necessario al trasferimento nelle strutture di seconda accoglienza.

Il dibattito politico sull'accoglienza dei minori stranieri non accompagnati in Italia ha mostrato segnali di avanzamento in seguito all'adozione, nel maggio 2017, della legge 47/2017, più comunemente nota come “Legge Zampa”. La Legge Zampa rappresenta il primo provvedimento normativo specificamente dedicato alla tutela dei MSNA in Italia. La sua entrata in vigore ha permesso di introdurre importanti modifiche alla normativa vigente allo scopo di definire una disciplina organica in materia di protezione e accoglienza dei MSNA, rafforzando gli strumenti di tutela garantiti dall'ordinamento italiano e tentando di assicurare maggiore uniformità e omogeneità nell'applicazione delle disposizioni normative su tutto il territorio nazionale.

4. Le novità introdotte dalla Legge Zampa

Inserendosi nel contesto del modello di accoglienza per MSNA definito attraverso il Decreto legislativo. 142/15, la Legge Zampa ha previsto una serie di interventi al fine di rafforzare il grado di tutela dei MSNA in Italia. Innanzitutto, i MSNA vengono riconosciuti a tutti gli effetti come soggetti vulnerabili, e in quanto tali titolari di specifici diritti. La legge rafforza inoltre l'equiparazione tra MSNA e minori italiani: viene affermato infatti il principio in base al quale, a prescindere dall'intenzione di fare richiesta di protezione internazionale, i MSNA sono titolari dei diritti in materia di protezione a parità di trattamento con i minori di cittadinanza italiana o di qualunque altro Stato membro dell'Unione europea, potendo dunque accedere alle misure di tutela e integrazione previste dal sistema di accoglienza italiano (art. 1).

I MSNA possono dunque beneficiare degli status di protezione previsti dalla normativa internazionale ed europea oppure, nel caso non richiedano o non ottengano lo status, essi possono ricevere un permesso di soggiorno per minore età o, in caso di affido familiare, un permesso di soggiorno per motivi familiari (art. 10).

La Legge Zampa prevede la semplificazione della disciplina in materia di rilascio del permesso di soggiorno, prevedendo espressamente che il minore possa richiedere direttamente il documento alla Questura competente, anche in assenza della nomina del tutore legale. Inoltre, viene introdotto esplicitamente un divieto assoluto di respingimento alla frontiera dei MSNA (art. 3) e, in materia di accoglienza, viene confermato il principio di specificità delle strutture di accoglienza riservate ai minori e vengono introdotte modifiche che stabiliscono il termine massimo di 30 giorni per il trattenimento dei minori nelle strutture di prima accoglienza, nonché un massimo di 10 giorni per le operazioni di identificazione (art. 4).

La nuova normativa definisce in maniera uniforme su tutto il territorio nazionale la procedura di identificazione del minore, che rappresenta un passaggio fondamentale per l'accertamento della minore età. Tale procedura prevede: (i) un colloquio del minore con personale altamente qualificato; (ii) la richiesta di un documento anagrafico in caso di dubbi sull'età e la possibilità di effettuare esami socio-sanitari, previo consenso del minore e con modalità il meno invasive possibile; (iii) la presunzione della minore età nel caso in cui permangano dubbi sull'età del minore in seguito all'accertamento. Il colloquio per l’identificazione e l’accertamento dell’età si svolge sotto la direzione dei servizi dell’ente locale competente ed è coadiuvato, ove possibile, da organizzazioni, enti e associazioni con comprovata esperienza nella tutela dei minori. Durante tutta la procedura di identificazione e accertamento dell’età è garantita la presenza di un mediatore culturale. L’adozione finale del provvedimento di attribuzione dell’età spetta al giudice del Tribunale per i Minorenni (art. 5).

Un'altra importante novità introdotta dalla Legge Zampa riguarda l'assegnazione agli enti locali del compito di sensibilizzare e formare potenziali affidatari in grado di accogliere e assistere i MSNA. A tale scopo, la legge prevede l'istituzione, presso tutti i Tribunali per i Minorenni, di elenchi di tutori volontari disponibili ad assumere la tutela di un MSNA (art. 11). In materia di misure di accompagnamento di lungo periodo, la norma ribadisce la possibilità di richiedere l'affidamento ai servizi sociali fino al ventunesimo anno di età per quei minori che hanno intrapreso un percorso di integrazione, ma che raggiunta la maggiore età necessitano di un'assistenza prolungata (art. 13).

La legge estende anche la piena garanzia dell'assistenza sanitaria ai MSNA, prevedendo l'immediata iscrizione al Sistema sanitario nazionale. Viene inoltre incentivata l'adozione di misure specifiche idonee a favorire l'assolvimento dell'obbligo scolastico e formativo da parte dei minori, anche attraverso la stipula di convenzioni volte a promuovere specifici programmi di apprendistato (art. 14).

Infine, la Legge Zampa introduce anche per i MSNA il diritto all'ascolto nei procedimenti amministrativi e giudiziari (art. 15) e il diritto all'assistenza legale a spese dello Stato (art. 16). Vengono anche previste misure speciali di protezione per specifiche categorie di MSNA, in considerazione del particolare stato di vulnerabilità in cui versano, in particolare i minori stranieri non accompagnati vittime di tratta (art. 17).

5. Gli ostacoli all'attuazione della normativa vigente

Sebbene la Legge Zampa abbia introdotto elementi innovativi per un'efficace gestione dell'accoglienza dei MSNA e abbia contribuito a definire l'insieme dei diritti e delle garanzie da rispettare, il sistema italiano di tutela dei minori stranieri non accompagnati presenta ancora numerose criticità, legate principalmente alle difficoltà di attuazione delle disposizioni normative vigente e alle restrizioni più recentemente introdotte in materia di accoglienza e gestione dei flussi migratori.

Se da un lato l'ambito del reclutamento e della formazione dei tutori volontari ha registrato un notevole impulso da parte degli enti attuatori, con il celere inserimento dei nominativi degli aspiranti tutori nelle liste costituite presso i Tribunali per i Minorenni, dall'altro alcuni aspetti strettamente legati all'accoglienza e all'integrazione dei MSNA sul territorio risultano particolarmente problematici.

Si riscontrano innanzitutto divergenze nell'applicazione della norma relativa al rilascio dei permessi di soggiorno da parte delle Questure, alcune delle quali continuano a richiedere i documenti di identità ai minori ai fini del rilascio del permesso, contrariamente a quanto previsto dalla norma. Analogamente, con riferimento alla procedura di riconoscimento della protezione internazionale, alcune Questure continuano a richiedere la presenza del tutore per la formalizzazione della domanda, sebbene tale presenza non sia considerata obbligatoria dalla normativa vigente.

Relativamente ai diritti sostanziali garantiti ai minori e fondamentali per favorirne l'inclusione sul territorio, soprattutto il diritto all'istruzione e alla salute, si riscontrano evidenti criticità. L'accesso all'istruzione appare disomogeneo e difficile da monitorare: in particolare, per i MSNA che hanno superato i 15 anni di età la via più comunemente seguita sembra essere quella dell'iscrizione ai CPIA (Centri Provinciali per l'Istruzione degli Adulti), che vede i minori inseriti in percorsi di formazione per adulti, contrariamente a quanto previsto dalla Legge Zampa in materia di obbligo scolastico a parità di condizioni con i minori italiani. La situazione relativa al diritto alla salute risulta ancora più complicata: se la legge riconosce il diritto per tutti i minori stranieri di essere immediatamente iscritti al Servizio sanitario nazionale e, nei limiti di età previsti, di godere di assistenza pediatrica, nella prassi tale iscrizione avviene solo dopo il rilascio del permesso di soggiorno, privando così per diversi mesi i MSNA dell'assistenza medica individualizzata che dovrebbe essere garantita.

Gli ostacoli più rilevanti riguardano l'articolazione del sistema di accoglienza nazionale e le sue procedure. Nonostante il numero di arrivi di MSNA sia notevolmente calato negli ultimi anni, i posti a disposizione nelle strutture ricettive rimangono ancora insufficienti e le tempistiche di permanenza vanno al di là dei limiti imposti dalla legge. La permanenza nelle strutture di prima accoglienza si protrae infatti ben oltre i 30 giorni previsti, mentre l'accesso alle strutture di seconda accoglienza riguarda ancora una netta minoranza. L'insufficiente capienza dei centri di seconda accoglienza costringe sempre più di frequente al trasferimento dei MSNA dai centri di prima accoglienza ai cosiddetti “CAS minori”. Questi ultimi, che per legge dovrebbero rappresentare una soluzione residuale e temporanea, possono avere una capienza massima di 50 posti, in netto contrasto con la normativa sulle strutture di accoglienza per minori che prevede centri a capienza ridotta (8-10 posti al massimo). Inoltre, si verifica una concentrazione di MSNA in specifiche aree del territorio nazionale – in particolare in Sicilia, dove è presente oltre il 40% del totale di MSNA accolti in Italia – con una distribuzione piuttosto disomogenea che finisce per appesantire alcuni Comuni, con conseguenze negative sulla qualità dei servizi di protezione e integrazione erogati.

Infine, un ulteriore elemento di criticità riguarda la conversione del permesso di soggiorno al raggiungimento della maggiore età. Al compimento dei 18 anni la maggior parte dei MSNA è costretta a lasciare le strutture di accoglienza, interrompendo così il percorso di accoglienza e inclusione intrapreso. In presenza di specifici requisiti, tra cui quello di possedere il passaporto e aver ottenuto un parere positivo da parte della Direzione Generale per l'Immigrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali (vale la regola del silenzio assenso), il neo-maggiorenne può comunque richiedere la conversione del permesso di soggiorno per minore età in un permesso per studio, lavoro o attesa occupazione. Tuttavia, nella prassi si registrano diversi ostacoli al momento della conversione: molti ragazzi sono sprovvisti di passaporto, mentre spesso le Questure non applicano il principio del silenzio assenso previsto dalla Legge Zampa con riferimento al parere della Direzione Generale per l'Immigrazione del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali o addirittura non richiedono il parere. Sulla situazione dei MSNA prossimi alla maggiore età incide anche l'entrata in vigore del Decreto Salvini (D.L 113/2018), convertito in legge lo scorso dicembre: come abbiamo visto sopra, la Legge Zampa prevedeva che per coloro che necessitavano di un supporto prolungato le misure di accoglienza assistenza potessero essere estese fino al compimento dei 21 anni. Con il Decreto Salvini questa possibilità viene meno e i MSNA costretti a uscire dall'accoglienza rischiano di non avere più un titolo per restare in Italia a meno che non riescano ad ottenere una forma di protezione internazionale. Di conseguenza, considerando che l'85% dei MSNA presenti in Italia appartiene alla fascia di età compresa tra i 16 e i 17 anni, la situazione risulta piuttosto critica: nel giro di un paio di anni ci sarà infatti un numero consistente di ragazzi che, vedendosi costretti ad abbandonare il loro percorso di integrazione iniziato nei centri accoglienza e rischiando di incorrere in provvedimenti di espulsione per effetto di politiche migratorie sempre più repressive, si vedranno costretti a scegliere la strada della marginalizzazione, dello sfruttamento e del coinvolgimento in attività illegali.