(di Luigi Limone)
1. Introduzione
La quasi totalità dei migranti che raggiunge l'Italia, per la maggior parte dei casi via mare sfidando le sorti delle traversate del Mediterraneo su imbarcazioni di fortuna, esprime la volontà di fare richiesta di protezione internazionale fin dal momento dell'ingresso nel nostro Paese.
A livello giuridico, il diritto alla protezione internazionale è legato al principio di non-refoulement (il cosiddetto non respingimento), sancito dalla Convenzione di Ginevra del 1951 all'art. 33 e ripreso dalla normativa internazionale, europea e, di conseguenza, italiana. L'art. 33 della Convenzione di Ginevra prevede infatti che "nessuno Stato Contraente espellerà o respingerà, in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche". Sulla base di tale principio, il potere discrezionale dei singoli Stati europei di controllare le proprie frontiere e di regolamentare gli ingressi di cittadini di Paesi terzi subisce una chiara limitazione: l'accesso dei richiedenti protezione internazionale al territorio nazionale non può incontrare restrizioni o preclusioni che possano impedire a ciascun individuo di accedere a procedure adeguate e commisurate alle specificità di ogni singolo caso per l'accertamento del godimento del diritto a una qualsivoglia forma di protezione internazionale. Tutti coloro che fanno domanda di protezione internazionale sono dunque titolari a tutti gli effetti di un diritto soggettivo a vedere esaminata la propria richiesta di protezione internazionale da parte dello Stato competente, in capo al quale vi è un obbligo di tutela e di accoglienza. Tutti gli Stati dell'Unione europea, in virtù del recepimento nella legislazione nazionale delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE, che disciplinano rispettivamente le procedure e le modalità di accoglienza di richiedenti asilo sul territorio dell'Unione – entrambe attualmente in fase di modifica nel contesto della riforma del Sistema europeo comune di asilo (SECA) – sono obbligati a garantire standard di accoglienza adeguati a tutti i cittadini di Paesi terzi che fanno ingresso nel loro territorio e che intendono presentare una richiesta di protezione internazionale.
2. La protezione internazionale nell'ordinamento giuridico italiano
L'ordinamento giuridico italiano riprende il principio del non-refoulement nel Testo Unico sull'Immigrazione (TUI). L'art. 10 co. 4 del TUI vieta espressamente il respingimento nei casi previsti dalle disposizioni vigenti che disciplinano l'asilo politico, il riconoscimento dello status di rifugiato o per l'adozione di misure di protezione temporanea per motivi umanitari. Il concetto è ribadito nell'art. 19 co.1, che sancisce che “in nessun caso può disporsi l'espulsione o il respingimento verso uno Stato in cui lo straniero possa essere oggetto di persecuzione per motivi di razza, di sesso, di lingua, di cittadinanza, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali o sociali, ovvero possa rischiare di essere rinviato verso un altro Stato nel quale non sia protetto dalla persecuzione”.
Il principio di non respingimento si applica sia ai richiedenti asilo che ai titolari di protezione internazionale, indistintamente dalla modalità regolare o meno di ingresso nel territorio italiano. La presentazione della domanda di protezione internazionale consente inoltre allo straniero di avere accesso a tutti quei diritti di cui godono coloro che rivestono lo status di richiedente asilo, in particolare il diritto all'ingresso e alla permanenza sul territorio per tutto il tempo dell'espletamento della procedura di richiesta di protezione internazionale e dell'eventuale ricorso. Tali diritti rientrano in ciò che viene definito come diritto all'accoglienza per richiedenti asilo e titolari di protezione internazionale.
3. Il sistema di accoglienza in Italia
Il sistema di accoglienza italiano prende origine da quanto emerso dalla Conferenza Unificata del 10 luglio 2014, in occasione della quale era stato definito, attraverso il raggiungimento di un'intesa tra Governo, regioni ed enti locali, il primo “Piano nazionale per fronteggiare il flusso straordinario di cittadini extracomunitari, adulti, famiglie e minori stranieri non accompagnati”. Alla base dell'intesa vi era la volontà di abbandonare la strategia di risposta emergenziale fino ad allora adottata per la gestione dei flussi migratori, al fine di sostituirla con una “governance dell'accoglienza” in grado di far confluire gli interventi di accoglienza in un sistema organizzato, programmabile ed efficace a livello nazionale.
Nello specifico, il sistema di accoglienza è regolato dal decreto legislativo n. 142 del 2015, adottato in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE. Il decreto definisce le norme relative all'accoglienza dei cittadini di Paesi non appartenenti all'Unione europea e degli apolidi richiedenti protezione internazionale sul territorio nazionale, specificando che le misure di accoglienza si applicano fin dal momento della manifestazione della volontà di richiedere una qualsiasi forma di protezione internazionale. Il decreto stabilisce che il sistema di accoglienza per richiedenti protezione internazionale si basa sulla leale collaborazione tra i livelli di governo interessati (art. 8). Vengono inoltre definite le modalità di accoglienza, insieme a tutta una serie di diritti che devono essere garantiti al richiedente asilo, tra cui il rispetto della sfera privata, delle differenze di genere e delle esigenze connesse all'età, nonché la tutela della salute fisica e mentale e dell'unità dei nuclei familiari composti da coniugi e parenti entro il primo grado (art.10). Il decreto 142/2015 ha delineato un sistema articolato in tre fasi: una fase preliminare di soccorso, una fase di prima accoglienza e una fase di seconda accoglienza. La fase preliminare di soccorso si svolge nei centri governativi situati in corrispondenza dei luoghi interessati da sbarchi massicci. Essa consiste nel fornire soccorso e prima assistenza ai richiedenti asilo e prevede inoltre l'espletamento delle pratiche di identificazione dei migranti.
Sulla base degli impegni assunti dallo Stato italiano nell'ambito dell'Agenda europea sulla migrazione, adottata nel 2015 allo scopo di definire a livello europeo una strategia di vasta portata per far fronte alle sfide poste dalla crisi migratoria e per dotare l'Unione europea di strumenti che consentissero una migliore gestione dei flussi migratori, le funzioni di primo soccorso e assistenza si svolgono nei cosiddetti “hotspot” (punti di crisi), ossia zone di frontiera esterna allestite nei principali luoghi di sbarco di Italia e Grecia dove “squadre di sostegno per la gestione della migrazione” formate dal personale di Frontex, EASO e Europol effettuano, in collaborazione con lo Stato membro ospitante, tutte le operazioni di prima assistenza, identificazione, screening sanitario, registrazione e rilevamento delle impronte digitali, nonché operazioni di informazione e orientamento verso le modalità di richiesta di protezione internazionale, di partecipazione al programma di relocation (ricollocamento) oppure di adesione al programma di rimpatrio.
A questo punto i richiedenti asilo vengono trasferiti, di regola entro 48 ore, nelle strutture governative di prima accoglienza – i cosiddetti hub regionali o interregionali – oppure in specifici centri governativi temporanei già operativi sul territorio nazionale, quali i Centri accoglienza (CDA) e i Centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA), dove i richiedenti asilo rimangono per il tempo necessario all'espletamento delle operazioni di identificazione (ove non completate negli hotspot), alla verbalizzazione della richiesta di protezione internazionale e all'avvio della procedura di esame della stessa, nonché all'accertamento delle condizioni sanitarie. Espletate tali operazioni, coloro che sono privi di mezzi di sostentamento vengono trasferiti nelle strutture di seconda accoglienza inserite all'interno della rete SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati), un sistema gestito dagli enti locali nel quale il richiedente asilo permane per tutta la durata del procedimento di esame della domanda di protezione e, in caso di diniego e successivo ricorso giurisdizionale, fintanto che è autorizzata la sua permanenza sul territorio italiano. Gli enti locali che aderiscono alla rete SPRAR garantiscono interventi di “accoglienza integrata” che vanno al di là della semplice fornitura di vitto e alloggio, prevedendo in modo complementare misure di accompagnamento mirate all'inserimento socio-economico di ciascun richiedente, per esempio attraverso i corsi di lingua, e alla costruzione di percorsi individuali di autonomia che permettano al richiedente asilo, una volta ottenuta una qualsiasi forma di protezione internazionale, di inserirsi e autosostenersi nella società.
4. Le criticità del sistema di accoglienza
La rete SPRAR rappresenta il perno dell'intero sistema di accoglienza italiano e si configura come un passo decisivo per l'integrazione dei richiedenti asilo sul territorio nazionale. Tuttavia, una serie di fattori di diversa natura ostacolano la buona riuscita dei percorsi di accoglienza e integrazione. Innanzitutto, va riportato che il sistema di primissimo soccorso basato sugli hotspot, e ribattezzato per questo motivo “approccio hotspot”, ha presentato fin dalla sua prima implementazione numerosi aspetti critici, a partire dall'insufficiente capacità di accoglienza rispetto al numero di persone che arrivano nei principali luoghi di sbarco fino al trattenimento prolungato dei richiedenti asilo spesso oltre le 48 ore in attesa del trasferimento verso i centri di prima accoglienza.
In secondo luogo, bisogna sottolineare che, nonostante il tentativo di implementare una razionalizzazione del sistema, la situazione ad oggi si presenta piuttosto variegata, con notevoli differenze a livello locale. In questo senso, la principale criticità riguarda la “strozzatura” che si verifica nella maggior parte dei casi nel passaggio tra la prima e la seconda accoglienza. La situazione di stallo è dovuta in particolar modo alla presenza di un numero insufficiente di strutture governative di primo livello e soprattutto all'esiguità dei cosiddetti hub regionali, che sono fondamentali per il successivo smistamento dei richiedenti asilo nelle strutture dello SPRAR.
Per sopperire alla mancanza di centri governativi per l'espletamento delle pratiche di prima accoglienza, si è fatto spesso ricorso ai Centri di accoglienza straordinaria (CAS), strutture gestite da cooperative private e associazioni locali individuate di volta in volta dalle prefetture dei capoluoghi di regione per far fronte a situazioni di emergenza. I CAS sono stati istituiti con Circolare del Ministero dell'Interno n. 104 nel gennaio 2014 e sono strutture per loro stessa definizione provvisorie, messe a disposizione su tutto il territorio nazionale allo scopo di ospitare i richiedenti asilo a fronte dell'eccezionalità degli arrivi e della conseguente saturazione dei centri governativi di prima accoglienza e dei centri garantiti dagli enti locali nell'ambito del sistema di seconda accoglienza. Tuttavia, l'eccezionalità del ricorso ai CAS risulta smentita nella prassi e i CAS si configurano oggi come un sistema ibrido tra la prima e la seconda accoglienza che esiste parallelamente ai centri governativi e ospita, rispetto a questi ultimi, un numero sempre maggiore di richiedenti asilo che altrimenti non potrebbero godere dell'assistenza e del supporto necessari durante tutto il periodo di esame della propria domanda di protezione. A titolo esemplificativo si riporta che dei 173.461 posti di accoglienza complessivamente disponibili sul territorio italiano per l'anno 2017 il 78,7% era nei CAS (136.477) il 13,6% nello SPRAR (23.682) e il 7,7% nei centri di prima accoglienza (13.302). Negli ultimi anni è infatti moltiplicato il numero di enti privati, cooperative e associazioni che hanno messo a disposizione posti letto in strutture di vario tipo, come alberghi, ospizi e appartamenti, al fine di colmare le lacune del sistema nazionale di prima e di seconda accoglienza. La principale lacuna del sistema dei CAS è rappresentata dall'assenza di criteri di expertise ben definiti tra i requisiti dei soggetti gestori, il che consente anche a soggetti poco qualificati di accaparrarsi la gestione delle procedure di accoglienza. La mancanza di criteri stringenti sulle qualifiche e le esperienze dei soggetti gestori, unita all'impossibilità di disporre di un sistema di controllo e monitoraggio sulla reale esistenza e sulla qualità dei servizi erogati dai CAS, si traduce in notevoli divergenze nei servizi di accoglienza e integrazione offerti, al punto che si può affermare che spesso l'accoglienza dei CAS è un'accoglienza senza integrazione.
5. L'accoglienza dopo il decreto Salvini
Il decreto legge 113 del 2018 su immigrazione e sicurezza approvato lo scorso 24 settembre dal Consiglio dei Ministri e divenuto legge a distanza di pochi mesi dopo il via libera da parte di Senato e della Camera, ha introdotto nuove modifiche sull'articolazione del sistema di accoglienza italiano. Sottolineando la correlazione tra una migliore gestione dell'immigrazione e l'aumento della sicurezza, il decreto, più comunemente noto come decreto Salvini, ha previsto una “riforma” del diritto alla protezione internazionale attraverso nuove norme in materia di accoglienza. Il provvedimento elimina sostanzialmente la distinzione tra prima e seconda accoglienza, in quanto riserva i servizi di accoglienza offerti dagli enti locali che aderiscono alla rete SPRAR solo ai titolari di protezione internazionale e ai minori stranieri non accompagnati, escludendo di conseguenza i richiedenti asilo dalla possibilità di usufruire dei servizi di seconda accoglienza e dei percorsi di integrazione ad essa correlati. Con lo smantellamento dello SPRAR, sostituito dal nuovo Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati (SIPROIMI), i richiedenti asilo possono infatti accedere solo alle misure previste nell'ambito dei centri governativi di prima accoglienza, ossia quelli che consentono l'identificazione dello straniero (ove non sia possibile completarla negli hotspot), la verbalizzazione e l'avvio della procedura di esame della domanda di asilo, lo screening sanitario e l'accertamento della sussistenza di eventuali situazioni di vulnerabilità per le quali risultino necessarie speciali misure di assistenza. Il sistema dell'accoglienza diffusa, centrato sul buon esempio dello SPRAR, viene così dedicato esclusivamente ai titolari di protezione internazionale, mentre i richiedenti asilo vengono spostati nei centri governativi di prima accoglienza dove non svolgono alcun tipo di attività di integrazione o di costruzione di percorsi di autonomia in vista del loro eventuale inserimento nella società.
Oltre al ridimensionamento della seconda accoglienza, il decreto Salvini prevede anche l'estensione del trattenimento dei richiedenti asilo negli hotspot. Il decreto stabilisce infatti che i richiedenti asilo possono essere trattenuti per un periodo massimo di 30 giorni, contrariamente alle 48 ore previste in precedenza, ai valichi di frontiera per l'accertamento della loro identità e della cittadinanza. I richiedenti asilo possono inoltre essere trattenuti per un massimo di 180 giorni all'interno dei Centri di permanenza per il rimpatrio (CPR), nati in sostituzione dei Centri di identificazione ed espulsione (CIE), insieme ai migranti irregolari che sono in attesa di essere rimpatriati.
In questo modo, le disposizioni del decreto Salvini non solo rischiano di intensificare la concentrazione dei richiedenti asilo in centri di prima accoglienza già sovraffollati e che non dispongono degli strumenti utili per offrire i servizi di accoglienza necessari, ma hanno anche l'effetto di allungare le tempistiche di trattenimento ai valichi di frontiera e nei CPR allo scopo di velocizzare l'eventuale espulsione. Queste misure rischiano di limitare il diritto all'accoglienza per i richiedenti asilo, i quali, in funzione dello status che rivestono, dovrebbero godere di una serie di garanzie tra cui il diritto all'ingresso e alla permanenza sul territorio nazionale per tutto il tempo necessario all'espletamento delle procedure di richiesta di protezione internazionale.