di Luigi Limone
1. Introduzione
Lo scorso 23 settembre la Commissione Europea ha presentato il nuovo Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo. Si tratta di un pacchetto composto da 12 documenti, tra cui diverse proposte legislative che saranno ora negoziate dal Parlamento Europeo e dagli Stati Membri dell'Unione Europea (UE).
Il nuovo Patto mira a sbloccare l'impasse della riforma delle norme europee in materia di asilo e immigrazione, già delineata all’interno dell’Agenda europea sulla migrazione dell’aprile 2015, cercando un equilibrio tra le prospettive dei diversi Stati membri dell'UE. Per quanto riguarda la maggior parte delle proposte legislative, tra cui quelle relative alle condizioni di accoglienza, alle norme sull'attribuzione della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, al meccanismo di reinsediamento, la Commissione invita il Consiglio dell’UE e il Parlamento a riprendere i negoziati interrotti negli scorsi anni.
Vengono invece presentate tre nuove proposte incentrate rispettivamente su: (i) un meccanismo di accertamento o screening obbligatorio alla frontiera; (ii) nuove e più rapide procedure di asilo alle frontiere seguite, se del caso, da una procedura di rimpatrio accelerata; (iii) il rafforzamento della condizionalità tra la cooperazione in materia di riammissione con i Paesi terzi e il rilascio di visti ai loro cittadini. L’obiettivo di queste proposte è quello di rafforzare le frontiere dell’Unione ed esternalizzare sempre di più la gestione e controllo dei flussi migratori nei Paesi terzi, consolidando la cosiddetta “Fortezza Europa” e limitando ulteriormente il rispetto dei diritti umani di migranti e rifugiati.
2. La proposta di un sistema di screening all’ingresso
Un primo strumento che gioca un ruolo fondamentale nel consolidamento della tendenza all'esternalizzazione è la proposta di Regolamento per l’introduzione di un meccanismo di accertamento o screening alle frontiere esterne dell’Unione, applicabile ai cittadini dei Paesi terzi che attraversano le frontiere esterne senza autorizzazione. Lo screening dovrà prevedere procedure di identificazione, controlli sanitari e di sicurezza, rilevamento delle impronte digitali e registrazione nella banca dati di Eurodac[1]. Come si evince dal testo del nuovo Patto sull’immigrazione e l’asilo, lo scopo dell’accertamento è quello di accelerare il processo di determinazione dello status del cittadino di Paese terzo e del tipo di procedura da applicare. Più precisamente, lo screening dovrebbe contribuire a garantire che i cittadini di Paesi terzi interessati siano rinviati alle procedure appropriate il più presto possibile e al tempo stesso limitare la fuga dopo l'ingresso nel territorio per raggiungere uno Stato membro diverso da quello di arrivo (i cosiddetti “movimenti secondari”). Nella nuova concezione, la procedura di screening diventa dunque lo standard per tutti i cittadini di Paesi terzi che hanno attraversato i confini dell’Unione in modo irregolare, nonché per i migranti e richiedenti asilo che vengono sbarcati in un porto europeo a seguito di un'operazione di ricerca e salvataggio in mare (Search and Rescue - SAR) e per coloro che chiedono protezione internazionale ai valichi di frontiera esterni o nelle zone di transito.
3. Procedure di asilo accelerate alle frontiere e rimpatri
Un altro elemento cruciale nel processo di consolidamento della “Fortezza Europa” sta nell’accelerazione e snellimento delle procedure alla frontiera, nonché nella creazione di un collegamento senza soluzione di continuità tra la procedura di asilo e il rimpatrio. Il nuovo Patto prevede l’adozione di un nuovo Regolamento sulle procedure di asilo, allo scopo di promuovere una riforma delle procedure di frontiera, con una correlazione tra la procedura di frontiera per l'asilo e il rimpatrio e l’introduzione di una procedura accelerata che, accanto alla normale procedura di asilo, si attiva immediatamente dopo la fase di screening e diviene obbligatoria per i richiedenti asilo che siano giunti alla frontiera esterna dell’UE irregolarmente o a seguito di un’operazione di sbarco e che:
rappresentino un rischio per la sicurezza nazionale o per l'ordine pubblico;
abbiano fornito informazioni o documenti falsi o omesso informazioni e/o documenti pertinenti;
provengano da un Paese terzo per il quale la quota di decisioni positive sul totale delle decisioni di asilo è inferiore al 20%.
Durante l’espletamento della procedura di frontiera, al richiedente non viene concesso l'accesso al territorio dell’UE. I richiedenti asilo vengono dunque mantenuti all’interno di una sorta di zona di limbo alla frontiera esterna, nella quale vengono eseguite procedure di asilo, normali o accelerate, ed eventuali decisioni di rimpatrio. Se una domanda di asilo viene respinta a seguito di una procedura alla frontiera, si applica automaticamente la procedura di rimpatrio. L’introduzione di un sistema di questo tipo istituzionalizza il passaggio da un'Europa dell’accoglienza e dei diritti a un’Europa delle frontiere, del contenimento dei flussi e delle espulsioni.
4. Cooperazione con i Paesi terzi: il rafforzamento della condizionalità tra accordi di riammissione e rilascio dei visti
Il capitolo 6 del nuovo Patto europeo per l’immigrazione e l'asilo propone di creare una condizionalità tra la cooperazione in materia di riammissione con i Paesi terzi e il rilascio di visti ai loro cittadini. Tale condizionalità è stata legalmente stabilita nella proposta di revisione del Regolamento del Codice dei visti, presentata nel 2019, ed è funzionale al rafforzamento dell’effettività dei meccanismi di rimpatrio per cui la collaborazione dei Paesi di origine è fondamentale. Alla base di tale proposta, vi è la volontà della Commissione europea di trovare un equilibrio tra le preoccupazioni in materia di migrazione e sicurezza, le considerazioni economiche e le relazioni esterne dell’UE in generale. Nell’intento di rendere effettivi i rimpatri, la Commissione non tiene però conto di un elemento importante: la riammissione ha costi e benefici asimmetrici con implicazioni economiche, sociali e politiche diverse per i Paesi di origine: a differenza di alcuni Paesi terzi dei Balcani o dell'Europa orientale, i Paesi terzi del Sud non hanno alcuna prospettiva di aderire al blocco dell'UE o di avere un regime di esenzione dal visto per i propri cittadini. Ciò rende difficile, se non impossibile, qualsiasi tentativo di paragonare la reattività dei Paesi balcanici alla cooperazione in materia di riammissione a quella degli altri Paesi di origine esclusi dalle possibilità di un visa-free regime. Da ciò deriva la riluttanza di alcuni Paesi a cooperare in materia di riammissione dei loro cittadini. Si può dunque concludere che una più efficace cooperazione in materia di riammissione non può essere ottenuta solo attraverso misure di attenuazione della politica sul rilascio dei visti.
5. Conclusioni
Le proposte sopra descritte hanno lo scopo di limitare l'accesso ai diritti, alla giurisdizione e al territorio dell'Unione per i cittadini di Paesi terzi, creando un’Europa a "bassa densità" protetta da frontiere esterne più forti e difficili da attraversare e uno spazio alle frontiere esterne o in prossimità di esse dove bloccare i cittadini di Paesi terzi in attesa dello screening e dell’espletamento della procedura di asilo o riconoscimento di altra forma di protezione internazionale. Questo sistema intende dunque controllare l’accesso al territorio dell’Unione per i cittadini di Paesi terzi e lega l’esito negativo della procedura di asilo alla frontiera a meccanismi di rimpatrio più rapidi e immediati. Nonostante la retorica della Commissione sottolinei gli elementi di novità, apertura e solidarietà contenuti nel nuovo Patto europeo sull’immigrazione e l'asilo, vi sono buone ragioni per sostenere che le disposizioni del Patto sviluppano e consolidano ulteriormente le tendenze già esistenti in materia di immigrazione e asilo, che vanno sempre più in direzione di politiche di esternalizzazione, contenimento e controllo dei flussi migratori, ai danni del riconoscimento dei diritti e delle tutele fondamentali di richiedenti asilo, migranti e rifugiati.
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Note
[1]Eurodac è la banca dati biometrica istituita dall’Unione Europea al fine di registrare le impronte digitali dei richiedenti asilo e dei cittadini dei Paesi extra UE che accedono al territorio comunitario.