La giurisdizione della Corte penale internazionale in Palestina

di Ornella Ordituro

Gerusalemme Palestin
Figure 1 Vista panoramica su Gerusalemme

Dopo un primo vano tentativo nel lontano 2009[1], nel febbraio 2021 la Corte penale internazionale (Cpi) ha formalizzato l’apertura di un’indagine nei territori palestinesi.


L’esame della situazione si basa sia sui crimini internazionali di guerra ai tempi dell’offensiva militare israeliana a Gaza, in Cisgiordania e Gerusalemme Est – a partire dal 2014 – sia sui gravi crimini commessi dai gruppi armati quali Hamas contro lo stesso popolo palestinese.


1. La Palestina è stata riconosciuta essere uno Stato ai fini della Cpi


Nonostante, com’è noto, il suo status giuridico a livello internazionale sia controverso e vi siano argomenti conclusivi per ritenere che la Palestina sia uno Stato a tutti gli effetti, esistono anche opinioni in senso contrario che ne negano la statualità, in particolare, proprio in ragione del suo limitato controllo sul territorio e delle relative dispute sui confini territoriali con lo Stato di Israele. La giurisdizione della Cpi ha posto però soprattutto problemi politici, in quanto la giustizia internazionale penale rappresenta una profonda, grave e penetrante forma di ingerenza nella sfera della sovranità statale, da sempre garantita dal principio di non ingerenza negli affari interni, che costituisce il limite invalicabile di ogni intervento nel dominio riservato degli Stati.


2. Il tribunale potrà indagare sulla “situazione in Palestina”


Nel 2015 l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha riconosciuto la Palestina come Stato osservatore e, da questo punto di vista, non è necessaria un’ulteriore dichiarazione. La Corte ha sempre risposto alle sollecitazioni e non poteva ignorare la richiesta palestinese, che accetta contestualmente la giurisdizione retroattiva della Corte dando autorizzazione alla stessa di aprire le indagini sui presunti crimini di guerra e contro l’umanità commessi sul territorio palestinese, a seguito dell’operazione israeliana “protective edge” del luglio 2014 contro la Striscia di Gaza. Cionondimeno, la Cpi non è competente a determinare questioni di statualità che possano avere effetti generali per la comunità internazionale. La decisione, in altre parole, ha il solo scopo di definire la competenza territoriale della Cpi e non pregiudica la questione di diritto internazionale sugli eventuali confini futuri dei due Stati. Il caso solleva delicati problemi di ordine politico che, tuttavia, derivano da contesti controversi in cui le situazioni innescano anche questioni legali e giuridiche.


Si rileva quindi che, indipendentemente dal suo status ai sensi del diritto internazionale generale, la Corte ha ritenuto che la Palestina sia a tutti gli effetti uno Stato Parte dello Statuto di Roma, avendo avuto il consenso dall’Assemblea degli Stati Parte della Cpi. L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha riaffermato il diritto del popolo palestinese all’autodeterminazione e all’indipendenza sui territori palestinesi contesi con Israele dal 1967. Su questa base, si è stabilito che la giurisdizione territoriale della Corte nella situazione in Palestina si estende a Gaza, Cisgiordania e Gerusalemme Est.


3. Le azioni commesse nei territori contesi con Israele


Le autorità palestinesi hanno recentemente depositato un referral, chiedendo alla Procura della Corte di indagare sulle azioni subite in Palestina[2]. L’intervento della Cpi permetterebbe di affrontare la questione delle discriminazioni e delle oppressioni nei territori contesi; dei crimini legati alle attività degli insediamenti e del terrore esercitato dai coloni in Cisgiordania e Gerusalemme Est; le azioni militari che hanno causato la morte di numerosi civili palestinesi non solo nel 2014 ma anche nel corso delle manifestazioni della cosiddetta “Great March of Return” a Gaza del marzo 2018.


4. Le discriminazioni e le oppressioni sistematiche


L’apartheid è tra i crimini internazionali più ripugnanti contro l’umanità. Il diritto internazionale cogente ne prevede la repressione e la condanna. La comunità internazionale ha esteso il suo divieto dal contesto originario di apartheid sudafricano a interdizione universale, come dichiarato anche dalla Convenzione internazionale del 1973 sulla soppressione e la punizione dell’apartheid. Il crimine è caratterizzato da, come stabilito dallo Statuto di Roma del 1998, la privazione dei diritti fondamentali per motivi razziali, etnici e politici o di altro tipo. La Corte potrebbe, pertanto, avvalersi della piena giurisdizione per indagare i possibili crimini contro l’umanità commessi, costituendo delle gravissime violazioni dei diritti umani compiute da individui privati o da individui-organi così gravi da ritenersi lesivi dei valori della comunità internazionale nel suo complesso.


Tuttavia, al momento, l’indagine della Procura si basa solo sui crimi commessi durante la guerra del 2014, sulla manifestazione che ha portato alla morte di numerosi civili, sempre a Gaza nel 2018, e sugli insediamenti illegali nei territori contesi che costituiscono crimini di guerra ai sensi dello Statuto di Roma (ex articolo 8).


Nonostante quanto emerso dalle prove fornite e dichiarato a gran voce dalla società civile a difesa del popolo palestinese – si vedano ad esempio le denunce di crimini quali apartheid e genocidio fortemente testimoniati da Ong quali Human Rights Watch[3] e la israeliana B’Tselem[4] – la Cpi non ha preso in esame tali crimini contro l’umanità. In altre parole, non ha ritenuto la situazione grave al punto di considerarla come di sistematica oppressione da parte delle autorità israeliane con l’intenzione di mantenere il dominio sul popolo palestinese in un contesto di commissione di atti inumani, non valutando, ad esempio, in tal senso, il crimine di aparthaid (ex articolo 7 dello Statuto di Roma); o ancora di sottoposizione deliberata del popolo palestiense a condizioni di vita volte a provocare la distruzione fisica, totale o parziale e l’adozione di misure miranti a impedire le nascite all’interno del gruppo tali da prefigurare un genocidio (ex articolo 6 dello Statuto di Roma). Perché vi sia la configurazione di tali crimini contro l’umanità, non è sufficiente che vengano eventualmente provati uno o più atti sopra citati ma è anche necessario che sussista l’intenzione da parte delle autorità israeliane di distruggere, in tutto o in parte il gruppo preso di mira. L’esclusione delle fattispecie incriminatrici che possono costituire crimini contro l’umanità ai sensi dello Statuto di Roma è la conclusione di una narrativa tra due parti responsabili allo stesso livello, come si evince leggendo gli atti della richiesta alla Camera (ex paragrafo 94).


5. Il principio della giurisdizione universale


Nei primi anni del Novecento, la dottrina penalistica ed internazionalistica estendeva il principio della giurisdizione universale a una variegata gamma di illeciti che, pur eterogenei sotto il profilo delle condotte materiali, sono accomunati ed elevati a categoria, in ragione del bene giuridico tutelato dalle fattispecie incriminatrici, in quanto essi violano non gli interessi degli Stati singolarmente considerati ma contemporaneamente i principi comuni a tutte le nazioni ed i valori della comunità internazionale collettivamente considerata. Tali illeciti fanno quindi nascere in capo ad ogni Stato il diritto di perseguire e sottoporre a giudizio l’autore delle infrazioni, in deroga ai normali criteri che normalmente governano l’esercizio della giurisdizione statale. La caratteristica centrale del regime dei crimini internazionali è la loro repressione individuale, di essi ne rispondono le persone che li commettono e persino persone che non li commettono materialmente ma ne ordinano o agevolano, direttamente o indirettamente, la commissione o non adottano le misure in loro potere per impedire che altre persone li commettano.


6. La norma sulla responsabilità penale dell’individuo


Per lungo tempo, la struttura della comunità internazionale e del suo ordinamento ha comportato l’impossibilità di concepire una responsabilità penale internazionale dell’individuo, autore materiale della condotta illecita. La responsabilità per violazione delle norme internazionali non ricadeva quindi sull’individuo autore dell’atto illecito ma sulla comunità statale alla quale egli apparteneva.


La Seconda guerra mondiale ha contribuito a sensibilizzare gli Stati in modo più incisivo al problema della punizione degli individui colpevoli di crimini internazionali.


Con la nascita delle Nazioni Unite, l’Assemblea Generale investe la Commissione di diritto internazionale di un duplice mandato: implementare un progetto di Codice dei crimini contro la pace e la sicurezza dell’umanità e un progetto di Statuto di una Corte penale internazionale. Da ultimo, il principio della responsabilità penale individuale per crimina juris gentium è accolto negli Statuti dei Tribunali penali internazionali istituiti dagli anni Novanta (Tribunali per la ex Jugoslavia (1993) e per il Ruanda (1994) e Corte penale internazionale (1998) e negli Statuti dei Tribunali penali misti o ibridi.


7. I tribunali penali internazionali


Così, i crimini internazionali vengono giudicati, oltre che dai giudici interni, da tribunali penali internazionali. Nel caso della responsabilità penale dell’individuo, la qualificazione di un certo comportamento individuale come gravemente lesivo di interessi della comunità internazionale avviene ad opera del diritto internazionale generale ma la fase dell'attuazione coattiva rimane monopolio dei sistemi penali nazionali o è dagli Stati rimessa a sistemi giurisdizionali internazionali che trovano il loro fondamento nella volontà degli Stati, racchiusa in accordi internazionali; una volontà diretta a creare un meccanismo comune che, in modo imparziale e uniforme, assicuri la repressione penale del crimine e operi da deterrente per il futuro.


I crimini contemplati nello Statuto della Cpi sono ampiamente riproduttivi dei crimini di guerra[5], contemplati dal diritto internazionale generale (commessi nel corso di conflitti armati internazionali e non internazionali) e dei crimini contro l’umanità[6] (che possono essere perpetrati, oltre che in tempo di guerra, anche in tempo di pace ed in assenza quindi di un qualsiasi collegamento con un conflitto armato).


8. La Corte Penale internazionale


Lo Statuto aperto alla firma a Roma (luglio 1998), entrato in vigore nel luglio 2002, dà vita a una giurisdizione penale permanente i cui tratti salienti sono delineati nell’articolo 1: la Corte esercita il proprio potere giurisdizionale sulle persone fisiche; la competenza ratione materiae ricomprende i più gravi crimini di portata internazionale ed è complementare alle giurisdizioni nazionali. La Cpi trova il suo fondamento nella volontà degli Stati, non potendo in alcun modo essere considerata manifestazione di una verticalizzazione della comunità internazionale. Il consenso statale, necessario per l’adozione e per l’entrata in vigore dello Statuto di Roma, condiziona soprattutto l’esercizio dell’azione penale da parte della Corte.


La natura essenzialmente volontaristica della stessa non ha dunque consentito l’adozione di una soluzione simile a quella prevista per i Tribunali ad hoc, nel senso di garantire alla Corte una primazia rispetto ai giudici nazionali; soluzione questa che avrebbe inciso troppo profondamente sulla sovranità degli Stati. L’azione della Cpi è quindi ispirata alla complementarietà e il suo intervento è concepito in “negativo”. La regola generale è che la Cpi non può esercitare la sua giurisdizione quando i tribunali nazionali hanno agito o stanno agendo, o il caso non è di sufficiente gravità da giustificare l’azione da parte della Corte. Tuttavia, il sistema della complementarietà è principalmente basato sul riconoscimento che l’esercizio della giurisdizione statale non è soltanto un diritto ma anche un dovere degli Stati. Ne deriva che la Cpi esercita la propria competenza quando i sistemi nazionali non abbiano la volontà o la capacità di condurre le indagini o di celebrare il processo, rendendo così impossibile assicurare alla giustizia gli autori dei crimini internazionali.


9. La giurisdizione della Cpi in Palestina è stata attivata grazie all’intervento della Procuratrice Fatou Bensouda


La Procuratrice ha iniziato le indagini di propria iniziativa sulla base di informazioni relative ai crimini di competenza della Corte, dopo aver valutato la serietà delle informazioni finora ricevute – pur avendo la possibilità di richiederne ulteriori agli Stati, agli organi delle Nazioni Unite, alle Organizzazioni Internazionali e alle ONG o ad altre fonti affidabili, orali o scritte, che appaiono appropriate presso la sede della Corte. La Camera, dopo un attento esame dell’autorizzazione alle indagini, unitamente ad ogni elemento di supporto raccolto, ha ritenuto che vi sia un ragionevole fondamento per continuare le indagini e che il caso appaia ricadere nella sua competenza, dando quindi il consenso senza pregiudizio per le successive decisioni della Corte in materia di competenza e di procedibilità.


10. Conclusioni


Israele e le Autorità palestinesi non hanno finora assunto iniziative tali da porre fine alle gravi violazioni del diritto internazionale umanitario durante i ciclici conflitti, né hanno ancora portato i responsabili di fronte alla giustizia. Israele aveva sottoscritto lo Statuto di Roma il 31 dicembre 2000 ma, nell’agosto 2002, ha ritirato la firma affermando che non intendeva diventare Stato parte del trattato. In tal senso, il governo israeliano ha deciso di sottrarsi dalle sue responsabilità per i crimini di guerra commessi. Allo stesso modo, il governo palestinese non ha avanzato sufficienti accuse contro il lancio di missili sui territori israeliani e i soprusi subiti dalla stessa popolazione palestinese da parte di Hamas. L’azione potrebbe, invece, essere un deterrente contro la reiterazione dei crimini commessi da Hamas e dunque un elemento fondamentale per assicurare, nel lungo periodo, la protezione delle popolazioni civili su ambo i lati del conflitto.


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Note


[1] Alla fine del gennaio 2009, dopo l’operazione israeliana “Piombo fuso” contro Gaza, l’Autorità palestinese emise una dichiarazione ai sensi dell’articolo 12.3 dello Statuto di Roma della Corte Penale internazionale, accettando la giurisdizione della corte sui crimini commessi “sul territorio della Palestina a partire dal 1° luglio 2002”.

[2] Referral by the State of Palestine Pursuant to Articles l3(a) and 14 of the Rome Statute, 15 May 2018. Ref: PAL-180515-Ref https://www.icc-cpi.int/itemsDocuments/2018-05-22_ref-palestine.pdf

[3] April 27, 2021 A Threshold Crossed, Israeli Authorities and the Crimes of Apartheid and Persecution https://www. hrw.org/report/2021/04/27/threshold-crossed/israeli-authorities-and-crimes-apartheid-and-persecution.

[4] The Israeli Information Center for Human Rights in the Occupied Territories https://www.btselem.org/apartheid.

[5] (articolo 8): La Corte ha competenza a giudicare sui crimini di guerra, in particolare quando commessi come parte di un piano o di un disegno politico, o come parte di una serie di crimini analoghi commessi su larga scala.

[6] (articolo 7): Lo Statuto di Roma non definisce i crimini contro l’umanità, ma elenca una serie di fattispecie (undici) che devono essere caratterizzate dall’estensione o dalla sistematicità dell’attacco diretto verso una popolazione civile e con la consapevolezza dell’attacco.


Approfondimenti


https://www.amnesty.it/israele-territori-palestinesi-occupati-la-corte-penale-internazionale-indaghi-sui-crimini-di-guerra/

https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=210303-prosecutor-statement-investigation-palestine

https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1566

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