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Disegno di legge Zan: cornice normativa e novità proposte

Aggiornamento: 4 set 2021

di Claudia Morelli

A partire dai primi mesi del 2021 l’opinione pubblica nazionale del nostro paese si è concentrata sul discusso disegno di legge Zan (dal nome del deputato formalmente promotore del progetto legislativo). Più precisamente si tratta di una proposta di modifica agli articoli 604-bis e 604-ter del codice penale, a mezzo dell’introduzione di “Misure di prevenzione e contrasto della discriminazione e della violenza per motivi fondati sul sesso, sul genere, sull’orientamento sessuale, sull’identità di genere e sulla disabilità”.


Ma tale riforma rappresenta solo l’ultima fatica di quella componente partitica politica che si identifica come democratica e progressista. Tuttavia il focus di questa breve disamina non vuole guardare al merito dell’operato e quindi esprimere giudizi sulla bontà o meno del contenuto della riforma in questione; tuttavia appare cruciale comprendere come questi emendamenti si pongano rispetto al più ampio filone legislativo marcatamente volto all’eliminazione e alla prevenzione di meccanismi di discriminazione sociale in cui è inquadrabile, e che ne rappresenta a tutti gli effetti il presupposto storico-normativo.


1. Dal 2020 al 1993 – tappe a ritroso


Presentato il 2 maggio 2018 presso la Camera dei Deputati italiana, per essere approvato dalla relativa assemblea votante alla volta del 4 Novembre 2020, il ddl Zan attende il vaglio del Senato per potersi tradure definitivamente in legge. E per quanto il suo percorso possa verosimilmente pronosticarsi come ancora incerto e travagliato, l’antefatto di questa proposta è dal canto suo più articolato di quanto si possa immaginare. Basta infatti guardare con attenzione alle disposizioni richiamate dalla stessa mozione per essere in grado – anche se non senza sforzo – di tratteggiare con maggior chiarezza il contesto normativo in cui il testo si inserirebbe in caso di conversione in legge.


La riforma mira come detto ad emendare due recenti articoli del codice penale nostrano: 604-bis e 604-ter. Questi ultimi venivano a loro volta tradotti all’interno del codice Rocco solo a partire dal 2018, e ciò in attuazione di quella una vera e propria “rivoluzione copernicana” all’epoca occorsa, avente ad oggetto la razionalizzazione della materia penale a mezzo di abrogazione delle eventuali fattispecie incriminatrici previste in disposizioni extracodicistiche. Così che, a partire dalla fine del decennio scorso, nuovi reati possono entrare a far parte dell’ordinamento solo qualora recanti modifica al codice stesso (principio della riserva di codice)[1].


Tale progetto di riconversione finiva per coinvolgere – tra le altre – anche la cosiddetta legge Mancino: vale a dire il d.l. n. 122 del 1993, demandato per primo a condannare gesti, azioni e slogan aventi per scopo la discriminazione motivata dalla presenza di ragioni che fossero razziali, etniche, religiose o nazionali. In questo modo il legislatore nel 2018 ha innanzitutto introdotto nel dettato codicistico per la prima volta una fattispecie di reato, prima non codificata, in sanzione della propaganda e dell’istigazione a delinquere per motivi di discriminazione razziale, etnica e religiosa (art. 604-bis); in secondo luogo ha inoltre fissato una circostanza aggravante per tutti i reati, a eccezione di quelli punibili con l’ergastolo, che siano commessi con le finalità discriminatorie sopra elencate (art. 604-ter).


2. Principio di uguaglianza e divieto di discriminazione


A prescindere da come la si pensi, il motivo per cui l’attuale disegno di legge al vaglio della camera alta rappresenta per molti il naturale upgrade dell’allora legge Mancino non è difficile da cogliere. Si tratta in entrambi i casi di interventi positivi posti in ottica attuativa del sempiterno principio di uguaglianza, vale a dire uno dei principi fondamentali stabiliti nel nostro dettato costituzionale fin dalle sue prime battute. Ai sensi del comma secondo dell’art. 3 della Costituzione, infatti, spetterebbe alla Repubblica (anche a mezzo della persona del legislatore) il compito di rimuovere gli ostacoli di fatto tali da impedire il pieno sviluppo della persona e la sua effettiva partecipazione all’organizzazione economica e sociale del Paese.

Così come è stato per la legge Mancino, anche l’odierno intento teleologico della riforma risiederebbe nell’attuazione di tale complessa previsione programmatica a mezzo della persecuzione di quei trattamenti – irragionevolmente – differenziati in virtù di sole condizioni personali… non è un caso infatti che gli articoli oggetto di disamina (604-bis e 604-ter) siano calati nel Libro II, Titolo XII, Capo III, Sezione I bis del codice, rubricata appunto “dei delitti contro l’eguaglianza”.


Con la sola differenza che l’attuale proposta avrebbe lo scopo dichiarato di estendere la possibilità di ricorso ai meccanismi di repressione penale all’uopo previsti, al verificarsi di tutte quelle condotte discriminatorie (anziché violente) che si basino sì su motivi razziali, etnici, religiosi e nazionali ma anche di orientamento sessuale, identità di genere e disabilità.


3. Emendamenti nel dettaglio e collegamento sovranazionale


Nell’intento degli onorevoli proponenti, il fine della riforma risiederebbe prima di tutto nell’obbiettivo di contrastare il fenomeno dell’omotransfobia, e ciò coerentemente con le svariate risoluzioni del Parlamento Europeo sull’omofobia[2] che, anche se prive di carattere immediatamente vincolante, sono rimaste fino ad ora invero prive di qualsivoglia adeguamento legislativo nel nostro ordinamento. Così da permettere in definitiva la creazione di uno strumento ad hoc dedicato alla protezione specifica della comunità LGTBI, intesa come realtà composta di individui purtroppo ancora troppo spesso relegati ad una condizione di particolare vulnerabilità, e andando di fatto colmando un obiettivo vuoto normativo.


Va poi precisato che, a ben vedere, anche dal Consiglio d’Europa giungono costanti sollecitazioni a non trattare i crimini d’odio[3] come semplici azioni prive di volontà discriminatoria: circostanza che determinerebbe nella popolazione LGBTI la percezione che lo Stato non sia in grado di garantire una adeguata protezione dei soggetti più a rischio. Tra l’altro, fino al perdurare di questa sensazione di mancata tutela, l’Italia si troverebbe anche particolarmente esposta al rischio di condanna da parte della Corte di Strasburgo, ovvero di quel Tribunale permanente posto presso il Consiglio d’Europa e istituito a monitoraggio della corretta attuazione da parte degli stati aderenti delle relativa Convenzione e annessi Protocolli ratificati; Corte, questa, che negli ultimi anni è stata sempre più sollecitata dai ricorsi individuali di vittime delle presunte violazioni statuali, e allo stesso tempo punto di riferimento nel dibattito sovranazionale per il superamento di trattamenti percepiti come inumani e degradanti.


La proposta di legge si compone in definitiva di due interventi principali: il primo a emendamento dell’articolo 604-bis, con lo scopo di estendere l’antigiuridicità – come si è detto – a tutte quelle condotte che si concretizzino in forme di discriminazioni e violenze dettate invero da motivi di orientamento sessuale e identità di genere nonché di disabilità. Il secondo, invece, a modifica dell’articolo 604-ter, al fine di stabilire che la circostanza aggravante ivi prevista possa applicarsi anche agli illeciti di questo tipo.

Nessuna novità invece per quanto riguarda il carattere del reato, che resterebbe di matrice comune, soggetto al medesimo trattamento sanzionatorio e all’eventuale computo delle stesse circostanze aggravanti e attenuanti già previste. In tal senso apparirebbero dunque infondati nuovi timori e dubbi relativi alle modalità di repressione processual-penalistica della fattispecie estesa.


3.1 Omotransfobia e intersezionalità


Ed in effetti a differenza di molti paesi europei, nella penisola non esiste una legge ad hoc preposta a punire le discriminazioni e i discorsi di odio contro persone LGBT. L’attuale riforma di legge quindi, sin dall’inizio del relativo iter parlamentare, si è sempre proposta (non senza una certa soluzione di continuità rispetto al passato) di colmare tale lacuna una volta per tutte.


Adattamento solo successivo alla discussione portata avanti in seno alla Camera appare invece l’estensione della tutela offerta – e accolta con entusiasmo delle varie associazioni attive sul fronte – anche con riguardo alla stigmatizzazione dovuta a disabilità. Ma non solo, perché in caso di approvazione definitiva diventerebbero penalmente perseguibili ai sensi dell’art. 604 bis anche gli atti discriminatori basati sul sesso d’appartenenza e l’identità sessuale.


Da questa stratificazione trapela in definitiva l’anima variegata del disegno di legge Zan, risultato dalla confluenza in un unico testo di più istanze succedutesi nel tempo: non si tratterebbe di una proposta a mero appannaggio della sola comunità omossessuale e transessuale, quanto di una potente catalizzatore intersezionalista, il cui fine ultimo è quello di integrare l’attuale disciplina in atto così da poter instaurare una lotta attiva avverso l’emarginazione a trecentosessanta gradi, sia essa a base raziale, misogina o abilista.


4. I perché sì e i perché no


La cogenza dell’innovazione legislativa sarebbe particolarmente avvertita al giorno d’oggi a seguito di quella che appare come un’esponenziale crescita in numero e in gravità di crimini d’odio; infatti, secondo le parole pronunciate presso la Camera dal deputato Alessandro Zan, si è “assistito a una vera e propria escalation di eventi violenti legati all’orientamento sessuale e all’identità di genere, azioni di violenza inaudita, spesso commesse da gruppi nei confronti di singole persone identificate come omosessuali o di coppie omosessuali, anche nel pieno centro di molte città italiane”.

Che i dati fin qui raccolti siano in grado di confermare questo preoccupante trend resta tuttavia ancora incerto. Tanto che la conversione in legge degli emendamenti proposti appare ancora oggi profondamente osteggiata.


Sono infatti molti, dentro e fuori le istituzioni, a non avvertire l’impellenza di una tale modifica del codice; e anzi addirittura c’è chi arriva a biasimarne la spinta riformista tacciandola di potenziale incostituzionalità.

Timori in tal senso si hanno con riguardo alla compatibilità della stessa con il principio di determinatezza della legge penale (sussumibile nel cappello costituzionale dell’art. 25) ma anche e soprattutto nei confronti della libertà di manifestazione del pensiero di cui all’art. 21 della Costituzione.


Per quanto riguarda il primo punto, in realtà non sembrerebbero porsi profili particolarmente problematici, laddove buona parte dei termini impiegati (come quello di omosessualità e transessualità) sono da ritenersi oggigiorno entrati nel linguaggio comune. In più, per cercare di fugare ogni vaghezza, il disegno di legge in esame arreca una esaustiva disposizione definitoria[4] relativa ai concetti di sesso, genere, orientamento sessuale e identità sessuale, ricostruiti intenzionalmente con riguardo agli indirizzi ermeneutici prevalenti in giurisprudenza costituzionale e di legittimità. Si soprassiede invece deliberatamente su cosa debba da intendersi per disabilità, concetto tuttavia a sua volta giuridicamente pacifico e qualificato in maniera consolidata in apertura della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (art. 1 co. 2).


Con riguardo poi alla presunta pericolosa deriva tra le fila dei reati d’opinione, la questione appare di gran lunga più complessa, e se da una parte è stata inclusa nel testo una doverosa clausola a precisazione che “sono fatte salve la libera espressione di convincimenti od opinioni nonché le condotte legittime riconducibili al pluralismo delle idee o alla libertà delle scelte, purché non idonee a determinare il concreto pericolo del compimento di atti discriminatori o violenti”[5], d’altra parte le preoccupazioni concernenti la compressione della libera espressione non vengono meno.


Il punto meriterebbe di un congruo approfondimento in una trattazione a sé stante, soprattutto tenendo conto del fatto che l’attuale versione della proposta sembra limitare i confini della novella fattispecie criminale alle sole ipotesi di commissione e istigazione, ma non già anche a quelle di propaganda. Si auspica dunque che il legislatore sia in grado di addivenire nella sua versione ultima, ad una formulazione capace di garantire un effettivo equilibrio tra istanze di tutela, riconoscimento e solidarietà con l’esigenza di salvaguardia del pluralismo delle idee[6]


5. Conclusioni


Pur nel rispetto del proposito iniziale di ovviare da giudizi di merito sul contenuto della riforma, va detto da ultimo che appare sempre più lampante la necessità di intervenire legislativamente al fine di colmare un vuoto normativo sempre più preoccupante, quanto atipico nel panorama delle democrazie occidentali. Molti sforzi sono già stati profusi fino ad ora a tale proposito, e l’auspicio è che non vadano vanificati.

Del resto non si è in presenza – come talvolta erroneamente sollevato nel dibattito mediatico – di una norma ‘di categoria’, introduttiva di privilegi speciali dai sentori di discriminazione alla rovescia. Tutt’altro: se abilmente plasmata ci troveremmo davanti ad una disciplina finalmente capace di garantire una congrua tutela delle categorie sociali più vulnerabili di oggi, valida anche per quelle di domani.


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Note


[1]: Vedi dispositivo dell'art. 3 bis Codice Penale.

Introdotto a sua volta nel 2018 sulla scia del rafforzamento in ambito penalistico del principio della riserva di legge, il 3 bis mira a garantire un apporto di maggior coerenza nell’ordinamento penale in generale. Va tuttavia precisato che con il termine ‘codice’ contenuto nella rubrica della disposizione, il legislatore non intende riferirsi solo al codice in senso tecnico, ma a qualsiasi raccolta normativa che disciplini in modo organico una certa materia.

[2]: L’omofobia è definita dal legislatore europeo nell’ambito della risoluzione adottata presso il Parlamento UE il 18 gennaio 2006 come “una paura e un’avversione irrazionale nei confronti dell’omosessualità e di gay, lesbiche, bisessuali e transessuali (LGBT), basata sul pregiudizio e analoga al razzismo, alla xenofobia, all’antisemitismo e al sessismo”.

[3]: Volendo accogliere la definizione più accreditata di crimine d’odio, si tratterebbe di crimini che si compongono di due diversi elementi: prima di tutto della condotta che costituisce reato in base al diritto penale, e con essa la presenza del movente del pregiudizio derivante dall’appartenenza – vera o presunta – della vittima ad un determinato gruppo sociale, identificato sulla base dell'etnia, della religione, dell'orientamento sessuale, dell'identità di genere o di sue particolari condizioni fisiche o psichiche.

A tale categoria appartengono quindi pacificamente i crimini a movente omotransfobico, nonché i crimini fondati sul genere (nei quali rientra a pieno diritto anche la violenza di genere) e altresì i crimini d’odio verso disabili.

[4]: L’articolo 1 del disegno di legge Zan recita quanto segue:

“Ai fini della presente legge:

a) per sesso si intende il sesso biolo­gico o anagrafico;

b) per genere si intende qualunque ma­nifestazione esteriore di una persona che sia conforme o contrastante con le aspettative sociali connesse al sesso;

c) per orientamento sessuale si intende l’attrazione sessuale o affettiva nei confronti di persone di sesso opposto, dello stesso sesso, o di entrambi i sessi;

d) per identità di genere si intende l’i­dentificazione percepita e manifestata di sé in relazione al genere, anche se non corri­spondente al sesso, indipendentemente dal­ l’aver concluso un percorso di transizione.”

[5]: Alla suddetta clausola è dedicato l’intero articolo 4 della proposta di legge, recante in rubrica “Pluralismo delle idee e libertà delle scelte”.

[6]: Un tema non nuovo, peraltro già affrontato (e risolto) dalla giurisprudenza interna e sovranazionale che, negli anni, si è fatta carico di individuare con sufficiente precisione il confine tra tutela della libertà di espressione e ambito dell’intervento penale. Così, anche con riguardo alla cd. legge Mancino, si è in passato correttamente ritenuto che la linea di confine tra libertà di espressione e condotte penalmente rilevanti sia da individuare nella capacità delle opinioni espresse a determinare un concreto pericolo di compimento degli atti conseguenti.


Sitografia


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