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Conferenza sul futuro dell’Europa: l’opportunità per una deliberazione popolare europea?

Aggiornamento: 3 mag 2022

1. La Conferenza, il Futuro, l’Europa (e Parigi)


Lo scorso 9 maggio è stata ufficialmente lanciata la Conferenza sul Futuro dell’Europa, fortemente voluta dalla presidente della Commissione Ursula von der Leyen per rilanciare il progetto europeo. Nel simbolismo tipico dell’UE, né la data né il luogo della cerimonia sono casuali. Il 9 maggio è la giornata dell’Europa (in ricordo della dichiarazione Schuman del 1950); il luogo, invece, era la sede del Parlamento Europeo (PE) a Strasburgo.


Quest’ultimo dettaglio ci indica che il PE punta sull’iniziativa almeno quanto Emmanuel Macron (che ne fu l’ispiratore). E infatti, la Conferenza durerà solamente un anno anziché due come inizialmente programmato: l’inizio (gennaio 2020) è stato posticipato causa pandemia, ma la conclusione è rimasta fissata per la primavera 2022, durante la presidenza francese del Consiglio dell’UE. I maligni sostengono che Monsieur le Président, che ha fatto del “rinascimento europeo” una bandiera ma i cui consensi sono crollati rispetto al 2017, voglia intestarsi il successo dell’iniziativa per assicurarsi la rielezione alle presidenziali di aprile.


Ma cos’è la Conferenza sul Futuro dell’Europa? E chi lo sa: nemmeno il sito ufficiale risponde a questa domanda, che pure è posta.[1] Anzitutto, non è una conferenza. Nella sua ambiziosa concezione originaria voleva essere un dibattito tra cittadini e istituzioni UE per ridefinire la rotta del progetto europeo. Nella pratica, somiglierà più a una grande consultazione dove le ultime raccoglieranno le suggestioni dei primi per poi tradurle autonomamente in un programma d’azione. Inoltre, non parla di Europa. Parlerà (giustamente) di Unione Europea, che però non è la stessa cosa: non è prevista, ad esempio, un’interlocuzione con i paesi dei Balcani occidentali candidati all’ingresso, né con i membri extra-UE dell’Area Economica Europea. Che di futuro si parli, infine, è la speranza di tutti.

2. Struttura e funzionamento


La struttura della Conferenza è piuttosto articolata. Il suo “cuore” è una piattaforma online multilingue, attiva da aprile, dove i singoli cittadini e le organizzazioni della società civile possono caricare le proprie riflessioni relative alle diverse aree tematiche.[2] Parallelamente, saranno anche raccolti i contributi degli eventi decentrati (dal livello locale a quello transnazionale) che si terranno in tutta l’Unione e dai panel europei di cittadini (vedi par. 3).


Dal canto loro, le istituzioni UE hanno ingaggiato un lungo braccio di ferro, vero motivo di tanto ritardo nell’avvio dell’iniziativa: per diversi mesi, PE e Consiglio si sono infatti scontrati frontalmente su chi dovesse presiedere i lavori, alla faccia della centralità dei cittadini. Il compromesso finale è stato un classico “tutti dentro”, sicché la Conferenza si è dotata di una Presidenza congiunta composta dai presidenti di PE, Consiglio e Commissione. Vi è poi un Comitato esecutivo, composto da 3 membri per ciascuna delle istituzioni suddette (più altri osservatori)[3] e guidato da 3 co-presidenti, incaricato di dirigere i lavori della Conferenza nonché, soprattutto, di stilare la relazione finale che verrà consegnata alle istituzioni affinché queste le diano seguito.


La Plenaria, infine, è la formazione completa delle parti coinvolte nella Conferenza e si dovrebbe riunire per altre cinque sessioni (la prima è stata il 18-19 giugno). L’organo conta 450 membri[4] e rappresenta il fulcro dialettico dell’intera iniziativa nel quale confluiranno, per essere ulteriormente discussi, i risultati dei dibattiti dei cittadini. La relazione del Comitato, infatti, dovrà basarsi sulla discussione conclusiva della Plenaria e dovrà essere approvata da quest’ultima.


3. “Libertà è partecipazione”


Se Gaber aveva ragione (e l’aveva), è dunque importante indagare il ruolo dei cittadini all’interno della Conferenza per valutare se quest’ultima può ritenersi un’esperienza genuina di partecipazione popolare capace di migliorare la qualità della democrazia europea. Al netto della piattaforma online, dove i cittadini contribuiscono in modo indiretto al dibattito, sono stati ideati altri format per consentire un confronto non-mediato tra partecipanti che altrimenti non si sarebbero probabilmente avvicinati.


Da un lato, l’art. 4 del Regolamento disciplina l’organizzazione “spontanea” (cioè senza l’intervento del Comitato) di eventi in tutto il territorio dell’Unione: questi possono avere le più diverse configurazioni e possono essere promossi dai più diversi attori (istituzionali e non), purché rispettino determinati orientamenti in linea con lo spirito della Conferenza. In rappresentanza di tutti gli eventi e i tavoli di discussione nazionali così organizzati, in Plenaria sarà presente un cittadino per ciascuno stato membro, per un totale di 27 (vedi nota 4).


D’altra parte, il Comitato ha il compito di costituire dei panel europei di cittadini (art. 5 del Regolamento). Secondo recenti aggiornamenti, questi panel saranno 4 (ciascuno composto di 200 cittadini provenienti da tutti i paesi UE) e si incontreranno in altrettante città per dibattere alcuni tra i temi principali della Conferenza.[5] Ciascun gruppo selezionerà poi 20 delegati che lo rappresentino in Plenaria (gli 80 delegati di cui alla nota 4), dove verranno discussi i risultati delle deliberazioni dei panel allo scopo di ricavarne proposte concrete da includere nella relazione finale. Per garantire un’adeguata partecipazione dei giovani (che la Conferenza intende privilegiare, in quanto principali abitatori del “futuro” che si discute oggi), un terzo dei membri dei panel (e delle relative delegazioni) dovrà avere tra i 16 e i 25 anni.


A prima vista, non si direbbero misure rivoluzionarie capaci di riconquistare al “popolo” un’UE spesso percepita come distante, burocratica, verticistica. Tuttavia, è forse il caso di sospendere il giudizio finché i delegati dei panel non calcheranno il palco della Plenaria.

4. Potenzialità


Analizzando un’iniziativa così complessa è facile scivolare tanto nell’utopismo quanto nel cinismo. La prospettiva più onesta, e probabilmente più utile, pare quella di un distaccato realismo – non annebbiato dai proclami trionfalistici ma nemmeno appesantito da un nichilismo fatalista.


Cominciamo riconoscendo i meriti della Conferenza, la quale è innegabilmente innovativa – se non nelle modalità, almeno nelle proporzioni. Se, infatti, non è certo il primo esperimento europeo di democrazia deliberativa in cui la cittadinanza è coinvolta tramite strumenti partecipatori non-convenzionali, è pur vero che tali esperimenti non hanno mai coinvolto una popolazione di 447 milioni di persone.[6] Dal canto loro, pare che gli europei si pongano positivamente nei confronti dell’iniziativa, almeno a leggere i dati Eurobarometro: il 76% la ritiene un progresso significativo per la democrazia europea, mentre per il 92% le opinioni dei cittadini andrebbero prese in maggior considerazione.


Nella misura in cui la partecipazione sarà diffusa, e al netto delle proposte concrete, la Conferenza dovrebbe ottenere due risultati fondamentali: avvicinare i cittadini all’UE e farli sentire parte di una stessa comunità. Seppur inizialmente claudicante, la risposta europea al Covid ha reso evidente la necessità di un’UE forte, coordinata e dotata dei mezzi adeguati ad affrontare le sfide del presente e del futuro. Ma soprattutto è stato evidente come, nelle parole di Konrad Adenauer, l’Europa unita sia oggi “una necessità per tutti”.


Se l’Unione vuole lasciarsi alle spalle gli errori del passato (la gestione dell’Eurocrisi o dell’emergenza migratoria), allora uno dei temi da trattare è quello della solidarietà, da declinare su vari piani (politico, sociale, istituzionale, fiscale…). La condizione perché ciò avvenga è il consolidamento di una vera dimensione transnazionale: in altre parole, di uno spazio pubblico europeo. Per quanto eterodiretta e tutt’altro che perfetta, l’istituzione di panel europei che scavalcano i confini nazionali per adottare una prospettiva comunitaria è, in tal senso, un interessante primo passo (vedi par. 7).


5. Criticità


D’altro canto, all’oggettiva difficoltà “logistica” di realizzare una conversazione popolare di tali dimensioni, si aggiungono varie altre problematiche. In prima battuta, è la stessa emergenza Covid (nei suoi risvolti sanitari, economici e sociali) che impone ai decisori europei di mettersi alla solerte ricerca di risultati concreti anziché perdersi in autocelebrazioni o, peggio, in vuoti esercizi retorici: va scongiurato il rischio che la Conferenza degeneri in una “Chiacchierata sul futuro dell’Europa”.


A seconda del punto di vista, l’iniziativa presenta criticità diverse. Ad esempio, come si farà in poco più di un anno a sviluppare una deliberazione organica su una tale vastità di temi? Mantenere la scadenza originale, dimezzando di fatto la durata della Conferenza, rischia infatti di trasformarla in mera passerella politica.


Quanto alla governance, pare poco adatta ad accogliere una “spinta dal basso”: se imporre l’agenda dall’alto sembra in antitesi con le premesse dell’iniziativa (che dovrebbe incoraggiare i cittadini a proporre le “loro” priorità, definite tramite un processo deliberativo), allo stesso modo gli europei sono esclusi dalla definizione delle soluzioni, giacché saranno le istituzioni a decidere come sintetizzare le indicazioni “popolari”. Dov’è finito l’empowerment dei cittadini? Questo apre a riflessioni tutt’altro che peregrine sul carattere dell’autorizzazione democratica dell’intero evento.


Come si riuscirà, poi, a condensare tante idee eterogenee (finanche dissonanti) in un coerente mandato politico? Da un lato, limitare la varietà dei temi discussi consentirebbe forse una deliberazione più approfondita e l’elaborazione di proposte più puntuali. D’altra parte, la necessità di raggiungere una sintesi che sia “operabile” può rischiare di compromettere la rappresentatività del processo. Saranno considerata anche le voci critiche? Non dimentichiamo, infatti, che la prospettiva federalista (di cui si fa paladino il PE) non è affatto l’unica per inquadrare lo sviluppo della democrazia europea.

6. C’era una volta Lisbona


Nel 2007 fu siglato l’ultimo trattato europeo, entrato in vigore nel 2009. Il trattato di Lisbona è unanimemente considerato una pietra miliare del processo d’integrazione, dati il numero e la natura delle innovazioni in esso contenute.[7] L’ottica era quella di adeguare le istituzioni comunitarie alle nuove dinamiche prodotte dall’allargamento a est (12 nuovi membri tra il 2004 e il 2007). Da allora, complice anche un lungo decennio di crisi (quella finanziaria del 2008, l’Eurocrisi da essa scaturita, la “crisi migratoria”, l’erosione dello stato di diritto dentro l’UE), non si è più messa mano ai trattati.


In effetti, la risposta alle crisi citate è stata una stagione di rinvigorito intergovernativismo, in cui cioè i protagonisti che hanno affrontato le emergenze non sono stati le istituzioni comunitarie (PE e Commissione) bensì i consessi di leader nazionali (soprattutto Consiglio Europeo, Consiglio dei Ministri dell’UE ed Eurogruppo).[8] Al netto dell’efficacia di queste soluzioni (che rimane discutibile), esse non hanno avanzato l’obiettivo di una ever closer Union; al contrario, hanno aumentato la centralità della negoziazione (opaca) tra le cancellerie. Conseguenze: da un lato, la crescita elettorale dei populismi euroscettici è dipeso (anche) dalla marginalizzazione del PE, unica istituzione dalla legittimazione democratica diretta; dall’altro, la centralità delle negoziazioni intergovernative continua a porre l’intero processo decisionale europeo a rischio di stallo, soprattutto laddove vige la regola dell’unanimità.[9]


Inoltre, Lisbona fu l’ultima volta in cui si considerò che non contano solo le policies (le politiche pubbliche, mirate ai risultati), ma che è altrettanto importante affrontare la questione sistemica (o ecologica) del funzionamento delle istituzioni. Del resto, sono le ultime che definiscono le prime: ne consegue, logicamente, che se vogliamo policies più adeguate forse è il caso di adeguare anche il setup istituzionale della nostra Unione. Non a caso, è stato proprio il Consiglio ad opporsi alla riforma dei trattati.


7. Per uno spazio pubblico (e politico) europeo


Si accennava prima alla necessità di uno spazio pubblico europeo affinché il futuro dell’UE sia effettivamente “dell’Unione” e non già “degli stati europei”. È (anche) in questa direzione che punta la Conferenza. Possiamo vedere i panel europei come embrioni di una comunità transnazionale: non un amalgama amorfo di comunità eradicate dalla propria identità; ma un’unione volontaria di comunità che confrontandosi giungono a una sintesi che le ricomprende, superandole e dischiudendo un senso ulteriore di comunanza, condivisione, solidarietà. Un modo per sviluppare questo spazio civico europeo è consolidare un’opinione pubblica europea, fondata sul dialogo tra le opinioni pubbliche nazionali e che orienti l’azione dei decisori comunitari.


Tra questi, il PE è il fulcro di una proposta tutt’altro che nuova, ma mai realizzata: l’introduzione di liste transnazionali per le elezioni europee. In estrema sintesi, si tratta di istituire circoscrizioni elettorali continentali (o in altre forme) in luogo di quelle nazionali e di votare i partiti politici europei anziché quelli nazionali.[10]


L’argomento ha una giustificazione logico-funzionale. Logicamente, lo spazio pubblico europeo può dirsi completo solo se affiancato da uno spazio politico europeo; funzionalmente, si tratta di riconoscere ai partiti europei il ruolo che i trattati stessi affidano loro: di strutturare il dibattito politico all’interno dell’Unione e di contendersi il potere tramite contestazione elettorale. Inoltre, votare per i partiti nazionali alle europee allunga eccessivamente la catena di trasmissione della delega democratica, rendendola inutilmente complessa: un ruolo più centrale dei partiti europei gioverebbe tanto al PE (e i suoi componenti) quanto ai cittadini stessi.[11]


Il dato interessante è che per realizzare questa idea non serve modificare i trattati; è sufficiente una decisione politica: tecnicamente non impossibile, ma nei fatti estremamente difficile.[12] Ad ogni modo, diversi e legittimi dubbi sul tema provengono tanto dall’accademia quanto dalla politica (il PE è spaccato).

8. Conclusione


È ancora presto per un bilancio della Conferenza: è verosimile però che non sarà quel “punto di non ritorno” che i suoi araldi dipingono. Intendiamoci: magari lo fosse! Se questo colossale, per quanto maldestro, esperimento di partecipazione riuscirà a ottenere dei risultati importanti, sarà tanto di guadagnato per tutti: per i cittadini, che sapranno di contare in qualche misura; per le istituzioni UE, che ne trarranno una maggiore legittimazione; per i governi nazionali, che potrebbero essere spronati a riproporre domesticamente delle esperienze deliberative analoghe.


Affinché questa iniziativa sia un successo, alcune condizioni vanno soddisfatte. Ad esempio, sarebbe un segnale importante da parte delle istituzioni UE quello di vincolarsi alle conclusioni della relazione finale. Le conclusioni stesse dovrebbero essere scevre di qualsivoglia limitazione, libere dai tabù insomma, anche quello della revisione dei trattati. Un’altra idea estremamente interessante sarebbe quella di istituire un forum permanente di dialogo cittadini-istituzioni, facendo tesoro delle molte indicazioni che ci arrivano dagli sviluppi della teoria deliberativa e delle più diverse pratiche partecipative. Infine, anzi prima di tutto, è necessario che l’intero processo sia pubblicizzato capillarmente dai mezzi d’informazione, dai personaggi pubblici e dalle reti culturali e che la partecipazione popolare sia massiccia, perché il rischio peggiore è che il tutto passi sottotraccia.


Certo, realisticamente dobbiamo riconoscere l’esistenza di molte zone d’ombra. Ma non dovrebbero impedirci di apprezzare le potenzialità dell’iniziativa. Se non altro, per quanto colma di difetti, quella in atto potrebbe essere la prima prova di un esercizio di partecipazione transnazionale, che potrebbe essere migliorato nelle successive edizioni. In effetti, anche gli eurobond erano impensabili fino a un anno fa: eppure…


(scarica l'analisi)

Conferenza sull'UE - Francesco Bortoletto
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Di seguito l'intervista a Strasburgo ad alcuni membri dei comitati della Conferenza a cura di Francesco Bortoletto

Note

[1] Il Regolamento interno della Conferenza sul futuro dell’Europa definisce l’iniziativa, all’art. 1, come “un processo ‘dal basso verso l’alto’, incentrato sui cittadini, che consente agli europei di esprimere la loro opinione su ciò che si aspettano dall’Unione Europea.”

[2] Le nove aree tematiche comprendono: cambiamento climatico e ambiente; salute; economia più forte, giustizia sociale e occupazione; l’UE nel mondo; valori e diritti, stato di diritto, sicurezza; trasformazione digitale; democrazia europea; migrazione; istruzione, cultura, gioventù e sport. Una decima categoria dal titolo “altre idee” permette di caricare suggerimenti relativi ad argomenti non riconducibili a quelli elencati.

[3]Gli osservatori sono fissati in numero massimo di 4 per ciascuna istituzione, sì da garantire a tutti i 7 gruppi del PE di avere un rappresentante nel Comitato. Parteciperanno in qualità di osservatori anche rappresentanti del Comitato delle Regioni (CdR), del Comitato Economico e Sociale (CESE) e del COSAC (la Conferenza degli Organi Specializzati negli Affari Comunitari, che funge da raccordo tra i parlamenti nazionali e l’UE). La Dichiarazione comune sulla Conferenza sul futuro dell’Europa del 10 marzo scorso indica inoltre che rappresentanti delle parti sociali e di altre istituzioni UE potranno essere invitate a partecipare come osservatori “se del caso” (p. 3).

[4] La composizione della Plenaria, aumentata lo scorso 19 luglio da 433 a 450 membri, include: 3 seggi per la Commissione; 54 per il Consiglio UE; 108 per il PE; 30 per il CdR; 18 per il CESE; 108 per i parlamenti nazionali; 12 per le parti sociali; 8 per la società civile; infine, 108 seggi spettano ai cittadini europei, così ripartiti: 80 per i delegati dei panel europei (vedi par. 3), 27 per i rappresentanti dei panel nazionali (vedi par. 3), più il presidente del Forum europeo della gioventù. Infine, l’Alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza partecipa alle discussioni circa il ruolo internazionale dell’UE.

[5] Nello specifico, gli argomenti saranno: economia, lavoro, cultura, istruzione, giovani, sport, digitale (Dublino); democrazia, diritti, valori, sicurezza (Firenze); clima, ambiente, salute (Varsavia); UE nel mondo, migrazioni (Maastricht).

[6] Qualcosa di simile era stato azzardato nel 2002-2003 con la Convenzione sull’Avvenire dell’Europa (il cui nome è evidentemente rievocato dall’attuale Conferenza), che tuttavia non finì bene: la bozza di trattato costituzionale elaborata, infatti, naufragò nei famigerati referendum popolari francese e olandese nel 2005. Alcuni dei contenuti principali di quel “progetto di costituzione europea” furono tuttavia reintrodotti “surrettiziamente” a Lisbona nel 2007.

[7] Si consideri, tra le altre cose, i nuovi poteri garantiti al PE, che diventa ufficialmente co-legislatore accanto al Consiglio; l’estensione del voto a maggioranza qualificata proprio al Consiglio, sì da non lasciarlo ostaggio dei veti incrociati nazionali; l’istituzione permanente del Consiglio Europeo; la nuova procedura di selezione del presidente della Commissione; la chiarificazione della divisione di competenze tra UE e stati membri; l’introduzione dell’iniziativa legislativa dei cittadini europei. La lista è ancora lunga. [8] Il riferimento classico è quello al Meccanismo europeo di stabilità (MES), al Fiscal compact, ai Two- e Six-Pack, che si configurano come accordi intergovernativi (talvolta esterni alla cornice legale UE) e non come trattati comunitari.

[9] Il trattato di Lisbona prevede anche le cosiddette “clausole passerella”, che permettono di passare, per un determinato item, dalla votazione all’unanimità a quella a maggioranza qualificata. Tuttavia, e non senza una certa ironia, per attivare queste clausole è necessaria l’unanimità in sede di Consiglio. Si pensi, quale recente esempio di stallo nel Consiglio Europeo, alla faticosa approvazione del budget 2021-27: dapprima i paesi cosiddetti frugali si opponevano alle dimensioni del Next Generation EU (collegato al budget) e successivamente Polonia e Ungheria hanno minacciato di far saltare l’accordo a causa della condizionalità relativa al rispetto dello stato di diritto.

[10] L’obiettivo di adottare una “procedura [elettorale] uniforme in tutti gli Stati membri” è sancito all’art. 223(1) del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). Lo stesso paragrafo ammette, in alternativa, l’adozione di “princìpi comuni a tutti gli Stati membri”, come avviene oggi. Nel tempo, il PE ha tentato ripetutamente di “europeizzare” le elezioni europee tramite modifiche delle procedure elettorali, che non sono però riuscite a spingersi oltre l’armonizzazione di alcune regole comuni a tutti gli stati membri.

[11] Infatti, al PE il potere è esercitato dai gruppi parlamentari (collegati ai partiti europei), composti sì dalle delegazioni nazionali, ma all’interno dei quali queste hanno un’influenza limitata. Sarebbe più “democratico” (e intuitivo) che il voto dei cittadini andasse direttamente ai soggetti che esercitano realmente il potere legislativo – cioè, appunto, i partiti europei. Ad esempio: anziché il simbolo del PD per l’elettore italiano o quello dell’SPD per l’elettore tedesco, entrambi troverebbero sulla scheda elettorale (uguale in tutti i paesi) lo stesso simbolo, quello del PSE, cioè il partito europeo cui PD ed SPD sono affiliati. Questo, a sua volta, porterebbe i partiti nazionali a definire in modo chiaro la propria collocazione a livello europeo, e a guadagnarci sarebbe ancora l’elettore. Anche se sembra controintuitivo, il complesso insieme di regole tecniche che governerebbero siffatte elezioni transnazionali renderebbe l’intero processo più intelligibile, “avvicinando” ancora un po’ l’Unione ai cittadini.

[12] L’art. 223(1) TFUE disciplina anche l’iter di modifica delle procedure elettorali per il PE: una decisione all’unanimità del Consiglio, previa approvazione del PE, con successiva ratifica dei parlamenti nazionali. Data la farraginosità del sistema, c’è chi ha trovato una soluzione alternativa per aggirare il problema: anziché costituirsi come partito pan-europeo in senso letterale, il neonato Volt ha creato diverse branches nazionali (Volt Italia, Volt Deutschland ecc.), tra loro coordinate, e punta a presentarsi alle europee in tutti i paesi membri con lo stesso programma. A mali estremi…


Bibliografia

Documenti ufficiali

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