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Bilancio europeo 2021-2027. Scontro tra “frugali” e “ambiziosi”

(di Marco D'Amato)

I negoziati sul nuovo bilancio europeo del periodo 2021-2027, che hanno animato il Consiglio di fine febbraio, sono considerati dallo stesso presidente Charles Michel “tra i più difficili da affrontare”. I motivi sono diversi: dal c.d. “Brexit-gap” che porterà alla necessità di colmare un “buco” di 75 miliardi di euro; dal Parlamento europeo che auspica un aumento del bilancio pluriennale per la realizzazione di importanti riforme, tra le quali il Green Deal. A questo, si aggiunge una forte opposizione dei c.d. frugal four che al contrario preferirebbero mantenere il limite dell’1% del reddito nazionale lordo dell’Unione europea. La combinazione di questi fattori rende estremamente delicate le trattative, complicate anche dal meccanismo farraginoso di approvazione del bilancio. Di seguito si indicherà brevemente l’iter e gli organismi coinvolti nel procedimento decisionale, le richieste delle diverse “controparti” e la posizione dell’Italia.


1. I passi che portano al Quadro finanziario pluriennale

Importante premessa è che il finanziamento dell’Unione europea è basato su un “sistema di risorse proprie” come previsto dall’art. 311 TFUE, infatti fatte salve altre diverse entrate, il bilancio dell’Unione è “finanziato integralmente tramite risorse proprie”. Una distinzione da dover sottolineare è la differenza tra “Quadro finanziario pluriennale” (QFP) e” Bilancio annuale dell’Unione”. Con il primo si tende ad assicurare l’ordinato andamento delle spese dell’Unione entro i limiti delle sue risorse stabilito per un periodo di almeno cinque anni[1] indicando gli importi massimi annuali per ogni categoria di spesa, mentre il bilancio annuale viene stabilito nel rispetto del QFP. Per questo motivo l’importanza del QFP è molto rilevante, in quanto, va ad indicare la strategia pluriennale che intende intraprendere l’Unione nel suo insieme. Per quanto riguarda l’iter procedurale che porta all’approvazione del QFP, esso prevede un ruolo centrale al Consiglio dell’Unione europea in quanto è richiesta l’unanimità per la sua approvazione, volendo così rimarcare un ruolo decisionale dei governi degli Stati membri nelle questioni di spesa. Il Parlamento europeo svolge anch’esso un ruolo non marginale, potendo adottare o respingere l’intero pacchetto ma non potendo promuovere degli emendamenti allo stesso.


2. La proposta del Commissione europea

Il 2 maggio 2018 la Commissione ha approvato quello che è stato definito un bilancio[2]moderno, semplice e flessibile”. Moderno in quanto, un ritorno ad una Unione a 27 membri, permette di correggere e ridurre gli oneri burocratici a carico dei beneficiari e delle autorità di gestione mediante norme più coerenti, di fissare obiettivi più chiari concentrando maggiori energie sui risultati; semplice in quanto si propone di ridurre di un terzo il numero di programmi presenti nel bilancio, i quali causano una frammentazione eccessiva dei fondi del bilancio; e infine flessibile, in grado di rispondere alle sfide e affrontare eventi imprevisti in maniera tempestiva. La proposta dell’allora Commissione Juncker considerava un aumento delle risorse nel bilancio pluriennale che sarebbe passato dai 956,9 miliardi (1% del PIL dell’Ue) a 1.279,4 miliardi (1.1% del PIL dell’Ue) con una particolare attenzione agli investimenti e alla crescita e la creazione di tre nuovi capitoli di bilancio (immigrazione e gestione dei confini, sicurezza e difesa, politica estera). Diversamente, la Commissione ha valutato la possibilità di ridurre i finanziamenti a favore della politica agricola comune (PAC) e della politica di coesione, entrambe con una riduzione pari al 5% rispetto al bilancio pluriennale precedente. Ultima, ma non meno importante, è la questione che riguarda la riforma del sistema di finanziamento del bilancio dove, per sopperire all’uscita del Regno Unito, la Commissione auspicava un incremento delle risorse proprie “tradizionali” e da un portafoglio di “nuove” risorse proprie[3].


3. La “contro-proposta” di Michel e la bocciatura in Parlamento

Il 14 febbraio il presidente del Consiglio europeo, Charles Michel, ha formulato una nuova proposta per il quadro finanziario pluriennale europeo, che rimarca quella avanzata dalla presidenza finlandese nel dicembre scorso, e vedrebbe una diminuzione all’1,074% del PIL dell’Ue, pari a 1.094.8 miliardi di euro. In questa proposta risalta il taglio dei fondi di coesione (56 miliardi in meno rispetto al periodo 2014-2020) e della politica agricola comune (81 miliardi in meno) mentre aumentano i fondi messi a disposizione per il Mercato unico, innovazione e digitale (22 miliardi in più). Un forte aumento nei capitoli di spesa riguarderebbero anche i fondi per l’immigrazione, gestione dei confini, sicurezza e difesa (10 miliardi in più). Tale proposta ha ricevuto una forte opposizione dal Parlamento europeo[4], il quale ritiene che, di fronte ai numerosi tagli previsti in molteplici settori non corrisponde una adeguata risposta alle priorità indicate anche dalla neo Commissione von der Leyen quali la transizione digitale e il Green Deal[5]. Inoltre, il Parlamento europeo rileva altre due criticità riguardanti le risorse proprie dell’Unione: uno generale, riguardante il mancato inserimento di un impegno vincolante nell’inserire nuove risorse proprie e uno più specifico, dovuto al meccanismo di correzione del contributo legato alla c.d. plastic tax[6] che rischia di avere l’effetto di disincentivarne l’applicazione. Tuttavia, la proposta di Michel ha ottenuto una seconda bocciatura di tipo politico.


4. Le richieste dei “frugal four

Il 18 febbraio, con una lettera indirizzata al Financial Times[7], i premier di Austria, Paesi Bassi, Svezia e Danimarca hanno contestato la proposta di bilancio pluriennale. La critica principale che viene rivolta riguarda l’aumento dei contributi degli Stati membri, infatti come indicato nella lettera, viene auspicato che il contributo del reddito nazionale lordo dell’Unione rimanga all’1% al fine di proteggere i singoli Stati dall’obbligo di sostenere oneri finanziari eccessivi. Secondo questi paesi, definiti “parsimoniosi”, un budget fissato all’1% consentirebbe un aumento dei contributi di tutti gli Stati membri evitando che l’onere finanziario dell’Unione ricada solo su un piccolo numero di contribuenti. Inoltre, ritengono necessario cambiare la destinazione dei finanziamenti dedicando più risorse a settori quali la “promozione di un’economia innovativa e competitiva”, la gestione della migrazione e il capitolo sicurezza. A questi andrebbe affiancato una maggiore consapevolezza al tema ambientale dedicando almeno il 25% della sua spesa. Infine, terza nota avanzata dai quattro membri è quella di svolgere in maniera più oculata la gestione delle spese amministrative allineandole alle realtà nazionali, spendendo meno risorse per le politiche stabilite (fondo agricolo comune e di coesione) e vincolare la spesa a condizione dell’effettiva attuazione degli obiettivi politici a livello europeo e, soprattutto, al rispetto dello stato di diritto. In quest’ultimo caso il riferimento è rivolto a Ungheria e Polonia che, nonostante ricevano finanziamenti europei, spesso hanno posto una dura opposizione sulla questione del ricollocamento dei richiedenti asilo[8].


5. La posizione dell’Italia e degli “amici di un’Europea ambiziosa”

In una posizione diametralmente opposta ci sono i c.d. “amici di un’Europa ambiziosa, formata da 17 stati[9], i quali non concordano né con la proposta del Consiglio europeo di un aumento del bilancio dell’1,074%, né con i “frugal fours” che vorrebbero vincolare la spesa all’1%. Questo gruppo di maggioranza è favorevole ad un budget più ampio che arrivi all’1,3% del PIL UE, il quale vada a continuare a finanziare i fondi di coesione. All’interno di questo gruppo, i quattro paesi del gruppo di Visegrad chiedono un’ulteriore rivendicazione, cioè quella di non inserire nel meccanismo di accesso ai fondi europei il rispetto dello stato di diritto. Ricordiamo che, a metà gennaio, il Parlamento europeo ha nuovamente invitato la Commissione ad avvalersi degli strumenti disponibili per far fronte ad un rischio di violazione grave da parte della Polonia e dell’Ungheria dei valori su cui si fonda l’Unione, in particolare riguardanti le procedure di infrazione e le domande di provvedimenti dinanzi alla Corte di Giustizia.

La posizione dell’Italia è stata decisamente chiara. Il presidente del Consiglio, Giuseppe Conte, ha dichiarato[10] che l’obiettivo deve essere duplice “da un lato, permettere all’Unione ed agli Stati membri di affrontare le grandi sfide di portata globale, a partire dall’accresciuta instabilità geopolitica, dalla competizione economica, dal cambiamento climatico, dalle migrazioni; dall’altro lato, assicurare che nessun cittadino europeo sia abbandonato a sé stesso, lasciato solo nell’affrontare queste sfide”. Per questo motivo le proposte[11] avanzate dall’esecutivo giallo-rosso andrebbero nella direzione di maggiori risorse proprie dell’Ue, in funzione di un miglioramento del mercato interno e di una progressiva armonizzazione del quadro fiscale in termini di antielusione e anti dumping. Inoltre, Conte sottolinea l’importanza di mantenere ampi margini di flessibilità e disponibilità fuori dal bilancio, al fine di reagire in occasione di emergenze naturali e sociali.


6. Le reazioni al vertice straordinario di fine febbraio

Il 20 e 21 febbraio si è tenuto un Consiglio europeo straordinario al fine di trovare un accordo per il Quadro finanziario pluriennale. Le posizioni sono risultate inconciliabili, nonostante il tentativo[12] in extremis di Charles Michel nel quale si prevedeva un bilancio europeo al 1,069% e concessioni sia ai quattro paesi “frugali”, quali il mantenimento dei loro “rebate[13]”, ossia gli sconti sui contribuiti al bilancio, sia agli “ambiziosi” con l’aumento delle risorse alla PAC di 2 miliardi per i pagamenti diretti e 2,4 per lo sviluppo rurale. A farne le spese sarebbero stati i fondi per la ricerca e difesa. Ciononostante, non è stato possibile trovare un compromesso e ciò ha portato ad un ulteriore rinvio.

Parole di disappunto sono state pronunciate dal presidente del Consiglio europeo Michel, che ha rimarcato come l’accordo non sia stato raggiunto per una “questione politica”. Disappunto proviene anche dal Parlamento europeo, tramite le parole del suo presidente David Sassoli e ribadisce il fatto che “L’Europa si trova ad affrontare sfide senza precedenti come il cambiamento climatico, la digitalizzazione e un nuovo ordine geopolitico…ridurre le nostre ambizioni avrebbe solo un impatto negativo su anni di progresso e integrazione”.

Con la questione Covid-19 il Parlamento europeo, riunito in sessione plenaria il 16-17 aprile, ha adottato una risoluzione che invita la Commissione ad adottare un massiccio programma di rilancio di investimenti per la ricostruzione, finanziati da obbligazioni (c.d. recovery bonds) garantite dallo stesso bilancio comunitario, i quali tuttavia ricomprendere una possibile mutualizzazione del debito preesistente. Questo programma di ricostruzione, specifica la risoluzione, “dovrebbe avere al centro il Green Deal europeo e la trasformazione digitale per rilanciare l’economia […] favorendo lo sviluppo economico e sociale sostenibile”. Da queste parole si conferma ancora una volta la volontà di questo Parlamento europeo verso una svolta maggiormente ambientalista e nello sviluppo del digitale.

[1] Il QFP è entrato nel meccanismo europeo nel 1988 e la sua durata, ad eccezione del primo quadro (pacchetto Delors I 1988-1992), è aumentata a 7 anni sin da successivo quadro (pacchetto Delors II 1993-1999; Agenda 2000 2000-2006; QFP 2007-2013 e QFP 2014-2020) [2] A Modern Budget for a Union that Protects, Empowers and Defends. The Multiannual Financial Framework for 2021-2027 [3] Per maggiori informazioni sulla ripartizione di bilancio proposta della Commissione Juncker si consiglia la lettura “Il bilancio UE 2021-2027: la proposta della Commissione Europea per una Unione che protegge, dà forza e difende” di L. Bonofiglio [4] A preliminary analysis of President Michel’s figures del Committee on Budgets del 18 febbraio 2020 [5] Per approfondimenti vi rimando a “Politica ambientale europea: dalle origini al Green new deal” di M. D’Amato [6] Tassa sui rifiuti in plastica non riciclabile applicata in modo uniforme in tutta l’Unione europea [7] The ‘furgal four’ advocate a responsible EU budget. [8] Ne parla A. Bochicchio in “Porti chiusi: corsi e ricorsi di una strategia fallimentare di tortura e morte” al paragrafo “2015: la crisi dello spazio Schengen[9] Italia, Spagna, Portogallo, Grecia, Cipro, Malta, Estonia, Lettonia, Lituania, Romania, Slovenia, Croazia, Polonia, Ungheria, Repubblica Ceca, Slovacchia, [10] Intervento di Giuseppe Conte in occasione dell’incontro “Un nuovo bilancio europeo all’altezza delle sfide[11] Il Sole 24ore “Dalla web tax all’agricoltura, le 5 richieste dell’Italia per dire sì al bilancio Ue” di A. Carli [12] Commission non paper presentato nel vertice straordinario di febbraio [13] Il meccanismo dei “rebate” o “correzioni” dei contributi è stato introdotto, nel Consiglio di Fointainebleau del 1984, a seguito delle richieste inglesi di Margaret Thatcher di ottenere una scontistica sui contributi da versare, considerata la sproporzione di quest’ultimi rispetto ai benefici ricevuti, per via di una spesa europea impegnati principalmente nella PAC. Sulla quota mancante inglese, compensata da maggiori versamenti degli altri stati membri, Germania, Paesi bassi, Austria, Danimarca e Svezia ottennero un ulteriore rebate. Con la “Brexit”, la questione dei rebate è ritornato argomento di discussione.

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